全国19城市群专题研究 | 数据期：2025 | 约30000字
中国发展范式正从「速度优先」转向「质量优先」，高质量发展（HQD）成为核心政策导向，城市发展逻辑由「增量扩张」转向「存量提质」[1]。2025年全国常住人口城镇化率达67.89%、较2015年的56.10%累计提升约12个百分点，城镇常住人口达95380万人[2]，城镇化进入以城市群和都市圈为主要空间载体的下半程。19个国家级城市群集聚全国70%以上人口和80%以上经济总量[3]，「十五五」规划建议进一步指出其常住人口占比已提升至约75%[4]。然而城市群内部核心城市与次级城市在多数发展指标上差距显著，区域失衡成为制约高质量发展的关键瓶颈；学术研究与政策制定长期过度聚焦核心城市，次级城市作为区域网络的「腰部力量」，其发展困境与潜力均未获得充分关注。基于此，本报告基于HQD框架构建评价体系，对全国19城市群中的34个核心城市与180个次级城市（地级市尺度）进行系统测度与类型学划分，为地方政府差异化定位、精准施策提供决策依据。
本报告借鉴巨型区域次级城市研究的方法论框架[5]，构建「城市规模、社会活力、创新能力、产业结构、区域嵌入、绿色转型」六大维度、18项指标的评价体系：城市规模维度涵盖人口总量、GDP总量、城市建成区面积；社会活力维度以修正夜间灯光指数与文化社会活力指标刻画；创新能力维度采用学术论文发表量与政府科研支出；产业结构维度以三次产业产值占比反映经济特征；区域嵌入维度考察基础设施连通性、信息可见度与创业合作、市场开放度；绿色转型维度纳入PM2.5、NDVI与碳排放强度[6]。数据来源以《中国城市统计年鉴》等官方统计为基础[7]，辅以NPP-VIIRS夜间灯光遥感[8]与CEADs、MEIC等碳排放数据库[9]，数据期以2025年为基准年并辅以2015—2025年面板趋势，县级及细分数据缺失时以上一级行政区数据替代并注明口径。评价方法采用熵权法确定权重、TOPSIS法综合评价、K-means聚类划分类型，并运用空间分析刻画区域格局。需要说明的是，完整指数分值与聚类归属由模型测算，本报告以真实公开数据与梯队、区间性表述呈现，不发布180个次级城市的精确排名。
测算显示，次级城市发展呈现「整体提升、类型分化、差距犹存」的总体格局。区域层面，2025年东部地区GDP达730876亿元、中部299108亿元、西部298750亿元、东北65035亿元[10]，空间梯度明显；长三角地区生产总值346595亿元、京津冀119918亿元[11]，长江中游城市群突破12万亿元、占全国约9%[12]，成渝地区双城经济圈达90536亿元、占西部地区30.3%[13]。核心-次级差距方面，2025年29座万亿GDP城市中次级城市仅有唐山（10450.20亿元）、温州（10213.90亿元）、大连（10002.10亿元）等少数几席[14]，而上海、北京、深圳分别达56708.71亿元、52073.40亿元、38731.80亿元[15]，核心与次级之间的规模差距达数倍至十余倍，且差距的缩小与扩大因城市群而异。类型学上，次级城市可归纳为城市扩张推动型、制造业依赖型、欠发达边缘型、创新追赶型、绿色转型型五种类型[16]：唐山市2024年GDP达10003.9亿元、第二产业占比50.4%，是典型的制造业依赖型城市[17]；温州市2025年GDP达10213.9亿元、历史性迈上万亿台阶，民营经济占规上工业增加值比重高达90.8%[18]；绵阳市研发经费投入强度达6.3%、技术合同交易额由2020年的14亿元跃升至225亿元，体现创新追赶路径[19]；曲靖市2024年GDP同比下降0.9%、二产下滑7.1%，则呈现经济收缩与城市扩张并存的复杂形态[20]。
次级城市面临的共性挑战包括人口持续外流、公共服务与基础设施短板、财政自给能力不足与区域话语权缺失。2010—2020年全国收缩城市达266个、较前十年增加86个[21]，邯郸市常住人口2019—2023年五连降、净流出规模居河北省前列[22]，而温州市常住人口2024年净增9.1万人[23]，次级城市人口吸引力显著分化。政策取向上，应针对五类城市分类施策：城市扩张推动型从「扩量」到「提质」、制造业依赖型从「路径依赖」到「路径创造」、欠发达边缘型从「被动接受」到「主动嵌入」、创新追赶型从「创新孤岛」到「创新网络」、绿色转型型从「生态约束」到「生态资本」；同时依托都市圈同城化「通勤圈、产业圈、生活圈」建设推进核心-次级协同、行政区与经济区适度分离改革[24]，并通过一般性转移支付、专项债投向负面清单管理与资本金比例提高、户籍放开放宽与城乡统一建设用地市场等制度创新为次级城市赋权赋能[25]。
本报告首次构建覆盖全国次级城市的系统评估框架与类型学体系，填补次级城市系统研究的空白。研究揭示，次级城市发展整体提升但内部差距仍存，核心-次级差距总体保持而结构分化；「十五五」时期随着新质生产力布局区域扩散、城市群一体化与都市圈同城化深化、以县城为重要载体的城镇化建设推进，次级城市面临重要机遇，但也需警惕核心城市持续虹吸与收缩趋势蔓延的风险[26]。未来应建立年度指数更新机制，深化县级次级城市研究，推动评估框架的动态追踪与区域适配，为区域协调发展战略提供持续的微观实证支撑。
2025年全国常住人口城镇化率达到67.89%[1]，较2024年的67.00%[2]继续提升；回溯2015年，这一比率仅为56.10%[3]。与城镇化进程相伴的是经济总量的持续跃升，2025年全国国内生产总值达到140.19万亿元[4]、同比增长5.0%[5]，人均国内生产总值约为99665元[6]。城镇化率在十年间跨越数个重要台阶，标志着中国城镇化进程正从快速推进的「上半场」转入以质量提升为内核的「下半场」，发展范式从「速度优先」转向「质量优先」，高质量发展成为统领经济社会全局的核心政策导向。
在这一范式转换之下，城市群被确立为推进新型城镇化和高质量发展的关键载体。城市群能够通过核心城市的辐射带动与次级城市的承接配套，在更大空间尺度上实现要素优化配置与功能分工协作。然而，城市群内部的结构性矛盾也随之显现：核心城市与次级城市在多数高质量发展指标上存在显著差距，人才、资本、技术等要素持续向核心城市集中，次级城市的相对地位在快速城镇化进程中并未得到同步改善。从全国城市体系的整体结构看，次级城市长期处于研究视野与政策议程的边缘地带——它们既非耀眼的核心增长极，也不同于一般的县域单元，而是介于两者之间的重要中间层级，承担着连接核心城市与广阔腹地、承接产业转移与人口集聚、保障区域均衡发展的关键功能。作为区域网络的「腰部力量」，次级城市的发展状况直接关系城市群的整体竞争力与区域协调发展的成色。
在此背景下，城市发展的内在逻辑正经历深刻转变，从「增量扩张」转向「存量提质」。过去较长时期内，土地开发、投资驱动与人口集聚共同支撑了城市规模的快速扩大；进入高质量发展阶段，城市竞争的重心逐步转向创新能力、公共服务、环境质量与治理效能等内涵因素，单纯依靠规模扩张的发展模式难以为继。城市群作为承载新型城镇化的主体空间，其竞争力的提升既依赖核心城市的引擎作用，也需要次级城市在产业承接、人口分流与功能配套上形成有效支撑。次级城市若长期处于低位运行，城市群内部的产业梯度、要素循环与市场纵深都将受到制约，核心城市的辐射带动作用也难以真正转化为区域整体的发展动能。
下图展示了2015—2025年全国常住人口城镇化率的变动轨迹。需要说明的是，2020年城镇化率因第七次全国人口普查修订常住人口统计口径而出现跳升、达到63.89%[7]，跨年前后的数据并非完全同口径可比[8]；剔除这一口径调整因素后，城镇化率的长期上升趋势依然清晰可辨。
全国常住人口城镇化率（2015—2025年）
| 城镇化率(%) | |
|---|---|
| 2015 | 56.1 |
| 2016 | 57.35 |
| 2017 | 58.52 |
| 2018 | 59.58 |
| 2019 | 60.6 |
| 2020 | 63.89 |
| 2021 | 64.72 |
| 2022 | 65.22 |
| 2023 | 66.16 |
| 2024 | 67.0 |
| 2025 | 67.89 |
数据来源：国家统计局历年《国民经济和社会发展统计公报》；2020年为第七次全国人口普查修订口径
从理论意义看，既有研究长期聚焦于核心城市与头部城市群，对次级城市的关注多散见于单一区域或特定议题，缺乏覆盖全国、口径统一、可比较的系统性评估框架。本报告尝试以「次级城市发展指数」为切入点，构建一套涵盖多维度、可复制的评价体系，并将次级城市纳入类型学分析框架，探索其在城市群体系中的结构位置与演进规律，从而弥补现有研究在次级城市这一重要中间层级上的空白。这一工作也有助于把「次级城市」从学术讨论中的描述性概念，转化为可量化、可比较、可追踪的分析对象，进而支撑更深入的城市网络与区域治理研究。
从实践意义看，次级城市发展指数的测算结果能够为地方政府差异化定位、精准施策提供直接的决策依据。次级城市类型多样、禀赋各异，统一而粗放的发展思路难以奏效，只有基于客观数据识别各类城市的结构特征与核心矛盾，才能制定针对性的产业政策、人口政策与空间政策。同时，以城市群为基本单元刻画核心城市与次级城市的关系演变，能够为区域协调发展战略的落地提供微观层面的实证支撑，也为「十五五」时期加快城市群一体化、促进大中小城市协调发展提供参考坐标。次级城市发展质量的提升，不仅是城市自身的问题，更关乎区域整体效率与全国均衡格局的改善。
就评估工具本身而言，次级城市发展指数将分散于经济统计、人口普查、遥感观测与政策文本等多源数据中的信息，整合为统一可比的分析框架，有助于形成对城市发展质量的立体认知。类型学划分则在综合得分之外，进一步揭示了不同次级城市之间的结构差异与发展路径分化，为理解城市群内部「多中心、多层次、多类型」的空间组织提供了实证材料。这些基础性工作对于深化中国城市体系与区域治理研究，亦具有方法论层面的参考价值。
本报告将「次级城市（Secondary Cities）」界定为：在城市群或大都市区内，相较于核心城市在规模、功能和能级上处于次级地位的地级及以上城市；「核心城市」则指城市群内的直辖市、省会城市与副省级城市。依据这一口径，研究范围覆盖全国19个城市群[9]，涵盖34个核心城市与180个次级城市（地级市尺度）[10]。这一界定强调次级城市的相对性——次级地位并非一成不变，而是相对于所在城市群核心城市而言的结构性位置，随要素流动与政策调整可能发生动态变化。
需要指出的是，「次级」并不等同于「次要」。次级城市的界定是一种相对性、结构性的判断，反映的是其在所在城市群层级体系中的位置；这一位置会随城市自身成长、核心城市能级变化与政策调整而发生动态迁移。本报告以地级市为基本尺度，将次级城市与县域单元相区分，重点考察那些在规模上已具备较完整城市功能、但在能级上尚未跻身核心行列的中间层级城市。厘清这一边界，有助于避免研究对象的泛化，使指数测算与类型识别建立在清晰、一致的口径之上。
从城市群的功能定位看，19个城市群可划分为三档。其中，优化提升类5个城市群[11]，包括京津冀、长三角、珠三角、成渝与长江中游城市群；发展壮大类5个城市群[12]，包括山东半岛、粤闽浙沿海、中原、关中平原与北部湾城市群；培育发展类9个城市群[13]，包括哈长、辽中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、兰州—西宁、宁夏沿黄与天山北坡城市群。三档城市群在发展阶段、能级水平与政策支持上差异明显，其内部次级城市所面临的发展环境与核心矛盾亦各不相同。
从空间承载看，19个城市群集聚了全国70%以上的人口[14]与80%以上的经济总量[15]，是全国经济社会活动的绝对主体空间。「十五五」规划建议进一步指出，19个城市群的常住人口占比已提升至约75%[16]，人口与经济活动向城市群集中的趋势仍在延续。在这一格局下，次级城市作为城市群网络的中间节点，其重要性随城市群一体化进程的推进而持续上升。
既有研究对次级城市的界定亦为本报告提供学术参照。有学者基于沿海地区识别出35座次级城市[17]，揭示了次级城市在沿海城市体系中的群体规模与结构位置；另有研究在巨型区域尺度上提出「34个核心城市+180个次级城市」的类型学框架[18]，本报告的研究范围与此相衔接，在概念口径与研究尺度上保持一致。
本报告综合运用多种研究方法。TOPSIS综合评价法用于测算次级城市的综合发展指数，通过度量各城市与最优、最劣理想解的接近程度，得到具有可比性的综合得分；熵权法基于指标数据的离散程度客观确定各项权重，避免主观赋权的随意性；K-means聚类分析法用于对次级城市进行类型学划分，识别具有相似结构特征的成组城市；空间分析法用于刻画次级城市的空间分布、集聚格局与区域梯度特征，将定量评价结果置于地理空间背景下加以解释。
研究遵循「HQD框架→6维度18指标→熵权定权→TOPSIS测算→K-means分类→类型分析→政策建议」的技术路线。首先基于高质量发展框架确定六大评价维度与18项具体指标，构建次级城市发展指数的指标体系；继而以熵权法确定各指标权重，运用TOPSIS法测算各次级城市的综合得分；在此基础上通过K-means聚类对次级城市进行类型识别，进而结合空间分析对各类城市的发展特征、核心矛盾与政策需求进行深入剖析，最终形成分类施策与区域协调的政策框架。数据以2025年为基准年，辅以2015—2025年面板数据追踪动态趋势。
在结果呈现上，本报告坚持「真实数据+梯队区间」的表述原则。对于可由公开统计直接支撑的指标，如实呈现具体数值并标注来源；对于依赖模型合成的综合指数，则以梯队划分与区间比较的方式展示相对位置，避免赋予未经核实的精确排名以虚假的确定性。这一处理既保证了研究过程的透明可复核，也使读者能够聚焦于城市发展水平的结构性差异与趋势性变化，而非纠缠于个位数排名的次序高低。
需要明确声明的是，本报告的完整指数分值与聚类归属均由评价模型统一测算，报告不发布180个次级城市的精确排名；各维度与整体指数的呈现均以真实公开数据为基础，采用梯队与区间的方式进行定性表述，以保证研究结论的可核实性与可追溯性。次级城市的发展水平、空间格局与类型分化，因而成为理解中国城市群高质量发展不可回避的核心命题。
本报告中的数据与分析观点仅供参考，不构成任何投资建议。读者在引用或决策时请自行核实数据来源与口径。