十五五城市高质量发展深度展望 | 数据期：2025 | 约30000字
2025年末，我国常住人口城镇化率达到67.89%[1]，城镇空间扩张的边际成本持续上升、人口与资源环境的约束趋紧，城市发展正站在由增量扩张转向存量提质的十字路口。"十五五"规划纲要明确提出"推动城市内涵式发展""推动城市发展方式转变""高质量推进城市更新，开展城市体检"[23]，2026年5月国务院印发《城市更新"十五五"规划》[20]，标志着城市工作进入以内涵式发展为主线的全新阶段。2025年7月召开的中央城市工作会议进一步确立以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标，以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手[16]。
本报告认为，城市发展与治理的重心已由外延式建新城转向内涵式优存量，由注重土地等物理空间拓展转向注重生活品质的人本主义；城市资产价值正从"物理空间价值"转向"生态人文与治理效能价值"，城市竞争的核心不再是"谁建得快"，而是"谁能发展新质生产力、谁能创造高品质生活"。围绕这一判断，报告构建"发展方式转变—发展动力转变"的二维分析框架，运用政策文本分析、比较研究、趋势分析与案例研究等方法，系统阐释"十五五"时期城市高质量内涵式发展的历史方位、总体框架、实践路径与政策取向，为各级政府把握城市发展方向、推进城市更新与动能转换提供参考。
从1978年的17.9%[7]到2025年末的67.89%[1]，我国常住人口城镇化率在47年间提升约50个百分点，2020年达到63.89%[8]、2023年达到66.16%[10]、2024年达到67.00%[11]，增速已从"十五五"之前的年均1个百分点以上回落，城镇化"规模和速度同步下降"的趋势明显，转入以提升质量为核心目标的稳定发展期。与之相伴，城市发展也从大规模增量扩张全面转入存量提质增效的新阶段，"换挡"与"转型"相叠加构成"两个转向"的历史方位判断——这既是对城镇化阶段性规律的把握，也是对既有粗放发展模式的清醒校正。
在"两个转向"的现实基础上，中央城市工作会议提出"五个转变、五个更加注重"：发展理念从"重物轻人"转向"以人为本"、更加注重以人为本；发展方式从"外延扩张"转向"集约高效"、更加注重集约高效；发展动力从"单一驱动"转向"特色发展"、更加注重特色发展；工作重心从"重建设轻治理"转向"治理投入"、更加注重治理投入；工作方法从"各自为战"转向"统筹协调"、更加注重统筹协调[17]。这一框架从理念、方式、动力、重心、方法五个维度系统回答了城市如何实现内涵式发展，构成"十五五"城市工作的总纲。
发展方式转变与动力转变共同构成城市内涵式发展的"双轮驱动"。在方式维度，以城市更新为核心载体推动存量提质增效，《城市更新"十五五"规划》明确"十五五"期间完成城镇危旧房改造50万套（间）、城中村改造4000个、城市地下管网改造36.5万公里[20]，并统筹推进"好房子、好小区、好社区、好城区"建设[68]；在动力维度，以新质生产力为核心引擎推动动能重构，新质生产力是创新起主导作用、具有高科技高效能高质量特征的先进生产力质态[34]，城市通过建设高能级科创平台、营造"雨林式"创新生态，将科研优势转化为产业优势，同时以数字化转型为智慧赋能。
双轮驱动之下，品质提升与治理增效同步展开：以"六个建设"——创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧——回应人民群众从"有没有"到"好不好"的需求升级；以城市体检为基础性工作，健全城市体检与城市更新一体化推进机制，推动治理重心向基层延伸、治理效能持续提升。从实践看，北京以《北京市城市更新条例》确立"留改拆"并举、以保留利用提升为主的制度框架，劲松一区114号楼"原拆原建"以居民出资约10%的"多方共担"模式探索存量危房改造新路[50]；上海首倡"15分钟社区生活圈"并推进"完整社区"试点[52]；成都作为公园城市首提地累计建成各级绿道10048公里[55]；阳泉以7000P智能算力集群推动资源型经济转型[57]。这些实践从空间重塑、品质营造、生态价值转化、动能转换四个切面验证了双轮驱动机制的现实有效性。
"十五五"时期城市内涵式发展将呈现五大趋势：从"外延扩张"到"内生增长"的全面转型、从"要素驱动"到"创新驱动"的动力切换、从"有没有"到"好不好"的品质跃升、从"重建设"到"重治理"的重心转移、从"各自为战"到"系统协同"的方法更新。面向城市决策者，建议锚定内涵式发展主线，把握城市更新抓手，因地制宜发展新质生产力，统筹"四好"建设提升城市品质，全面开展城市体检强化治理效能；同时针对超大特大城市、大中城市、中小城市、收缩型城市、资源型城市实施差异化策略，促进精明收缩、特色发展与动能转换。
总体而言，"十五五"时期是我国城市发展由增量扩张转向存量提质、由要素驱动转向内涵式发展的关键阶段。"两个转向"标定历史方位，"五个转变、五个更加注重"确立总体框架，发展方式转变与动力转变"双轮驱动"指明实践路径，城市更新是核心载体、新质生产力是核心动力。展望到2030年，创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市将基本建成，城市发展将真正实现从"摊大饼"式外延扩张向"练内功"式内涵提质的根本转变。
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