世界级-国家级-区域级：三级城市群体系构建展望

摘要

城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。2025年末，我国常住人口城镇化率达到67.89%[1]，全国国内生产总值达到1401879亿元、按不变价格计算比上年增长5.0%[1]，城镇化进入稳定发展期。在这一阶段，城市群政策正经历从"全面铺开"到"层级分明"的战略转型："十四五"规划纲要布局19个国家级城市群、构建"两横三纵"城镇化战略格局[2]，而"十五五"规划建议只重点点名5个核心城市群[3]。在此背景下，中国社会科学院学部委员魏后凯明确提出加快构建世界级、国家级、区域级三级城市群体系[4]，以全面提升质量、推进一体化和增强可持续性为重点，推动城市群发展进入"质量时代"。

从三级体系的实证图景看，京津冀、长三角、粤港澳大湾区三大世界级城市群已具备世界级经济体量。2025年，长三角经济总量达34.66万亿元、占全国比重近四分之一，万亿级GDP城市增至10座[5]；京津冀经济总量近12万亿元、连续跨越三个万亿元台阶[6]；粤港澳大湾区经济总量突破15万亿元，累计发布"湾区标准"262项[7][8]。但与国际一流城市群相比，三大城市群在全球资源配置、原始创新策源、制度型开放等"软实力"维度仍有明显差距，需从"高速增长"转向"高质量发展"。国家级城市群方面，成渝地区双城经济圈2025年经济总量达90536.09亿元、约9.05万亿元，占全国6.5%、占西部30.3%[9]，稳居西部城市群首位；长江中游城市群依托武汉"五谷"矩阵打造先进制造业集群与科技创新平台，正加快向中部崛起"第五极"跃升[10]。区域级城市群方面，山东半岛、粤闽浙沿海、中原、关中平原、北部湾等承担区域协调支撑功能，关中平原城市群陕晋甘三省制定18项年度重点任务推进建设[11]，区域级城市群以数量多、覆盖广、任务实构成体系的"底座"。

三级体系在功能上形成"世界级引领全球、国家级支撑全国、区域级协调地方"的梯度分工，并以"城市群—都市圈—中心城市"为主体框架构建多层级、网络化的空间体系[12]。但体系构建仍面临四类关键挑战：一体化与同城化机制仍待健全，产业协作、生态环境、公共服务等领域的利益共享和成本共担机制尚不完善，规划统一编制、土地统一管理等体制机制尚未建立[13]；城市群内部分工协作不足、"内卷"现象普遍；核心城市与外围城市"核心增长、外围滞后"的分化特征明显；跨行政区治理面临主体多元、利益分散的体制障碍。

趋势研判表明，城市群发展正经历从"数量扩张"到"质量跃升"、从"单点突破"到"协调联动"、从"物理连接"到"功能融合"三重范式转换。"十五五"规划建议提出"加强城市群一体化和重点城市群协调联动，促进区域创新链产业链高效协作"[14]，以都市圈同城化的小切口带动城市群一体化的大纵深，将常住人口城镇化率提升至接近70%[15]。政策上应分类施策，对世界级城市群强化引领、国家级城市群提质增效、区域级城市群发展壮大；健全一体化发展机制，建立利益共享和成本共担机制；以基础设施互联互通为先导构建"1小时通勤圈""2小时经济圈"[16]；促进产业协同创新，引导"总部+基地""研发+生产"跨层级分工；构建超大特大城市、中心城市、中小城市、县城四层级分工协作网络。

综合判断，"十五五"时期三级城市群体系将沿四条路径演进：世界级城市群从"跟跑"走向"并跑""领跑"跃升，国家级城市群从"培育"走向"壮大"成熟，区域级城市群从"被动接受"走向"主动支撑"转型，三级体系从"分层发展"走向"协同联动"深化。一个层级清晰、功能互补、高效联动的城市群空间体系，将为推进中国式现代化提供坚实支撑，为中国城镇化下半场书写新的篇章。

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