次级城市产业突围路径研究报告

摘要

本报告围绕“次级城市如何实现产业突围”这一核心命题，在新型城镇化战略与全国统一大市场建设纵深推进的背景下，系统研究我国次级城市的产业脆弱性及其差异化突围路径。次级城市是我国城市体系中承上启下的“腰部力量”，但在核心城市功能集聚与人口虹吸的双重作用下，普遍面临产业能级偏低、结构单一、创新能力不足、要素流失等困境，其产业突围既关系自身发展质量，也关乎区域协调发展的全局。

报告在借鉴既有次级城市聚类研究范式的基础上，依据产业基础与要素禀赋的差异，将次级城市划分为城市扩张推动型、制造业依赖型、欠发达边缘型、创新追赶型与绿色转型型五种类型，并逐类开展脆弱性诊断。研究发现，城市扩张推动型的脆弱性根植于“以土地换增长”的路径依赖，随着土地财政收缩面临增长失速风险；制造业依赖型的核心矛盾在于新旧产业衔接失序，抗外部冲击能力不足；欠发达边缘型受困于内生动力与外部导入的双重缺失；创新追赶型面临“研发在本地、产业化在外地”的创新孤岛错位；绿色转型型则在生态保护与产业发展的空间冲突中长期徘徊。

国际经验研究显示，英国曼彻斯特与伯明翰的产业重振表明，行业内效率提升对缩小生产率差距的效果远优于简单的产业结构模仿——若保持现有产业结构而把行业内企业生产率提升至伦敦水平，大曼彻斯特与伦敦的生产率差距可缩小74%，而仅对齐产业结构只能缩小9%[31]。这一发现为制造业依赖型城市“效率优先、结构并重”的路径选择提供了直接的实证依据。

基于类型诊断与国际经验，报告分别提出五类城市的突围路径：城市扩张推动型应实现从“土地经营者”向“产业生态组织者”的转变，以存量空间盘活与承接核心城市功能外溢推动内涵式发展；制造业依赖型应坚持行业内效率提升优先，以“两业融合”补齐生产性服务业短板，以专精特新企业梯队筑基、以未来产业布局打破路径锁定；欠发达边缘型应以“一县一业”特色县域经济为根基、以区域产业链嵌入为通道、以托底性帮扶造血机制为启动器，从“被动接受”转向“主动嵌入”；创新追赶型应打通“研发—转化—产业化”全链条，以四链融合与区域创新网络嵌入破解“创新孤岛”；绿色转型型应通过生态产品价值实现、绿色低碳产业超前布局与资源枯竭城市绿色转型三条通道，把生态约束转化为生态资本。

报告进一步提出“分类施策+共性支撑”的双轨政策体系：一方面，针对五类城市构建涵盖产业引导、要素保障、财政金融、创新激励、生态绿色等维度的差异化政策工具箱；另一方面，以省域副中心带动、“十五五”产业支撑、核心—次级协同、数字化赋能四项共性机制形成面向全体次级城市的公共支撑。展望“十五五”时期，新质生产力布局、数字化转型、绿色低碳转型与省域副中心培育四大趋势将重塑次级城市产业版图，本报告的结论与政策建议可为各级政府制定次级城市产业政策提供决策参考。

第一章 绪论

1.1 研究背景

城市是现代经济增长的空间载体，而次级城市在其中扮演着承上启下的独特角色。所谓次级城市，通常指在城市群或大都市区范围内，相较于核心城市在规模、功能和能级上处于次级地位的地级及以上城市。它们一端承接核心城市的产业外溢与功能疏解，另一端辐射带动中小城镇与乡村腹地，是连接核心城市与县域、乡镇的"腰部力量"。然而长期以来，次级城市的发展大多被置于核心城市的阴影之下，人才、资本与创新要素持续向中心城市集聚，次级城市的产业升级路径长期缺乏系统性研究。城镇化进程的深入推进，使这一群体的战略价值日益凸显：第七次全国人口普查显示，2020年我国城镇常住人口占比已达63.89%[6]；此后城镇化水平稳步抬升，2021年为64.72%[5]，2022年升至65.22%[4]，2023年进一步达到66.16%[3]，2024年突破67.00%[2]，2025年末常住人口城镇化率已达67.89%[1]，较上年末提高0.89个百分点[1]。

2020-2025年常住人口城镇化率（%）

数据来源：国家统计局历年统计公报及第七次全国人口普查结果[6][5][4][3][2][1]

与经济总量持续扩张相伴的是城市体系内部结构的深刻调整。按初步核算，2021年我国国内生产总值达到1143670亿元[5]，比上年增长8.1%[5]；2022年增至1210207亿元[4]，增长3.0%[4]；2023年达到1260582亿元[3]，增长5.2%[3]；2024年为1349084亿元[2]，增长5.0%[2]；2025年进一步攀升至1401879亿元[1]，比上年增长5.0%[1]，人均国内生产总值达到99665元[1]。2025年三次产业增加值占国内生产总值的比重分别为第一产业6.7%[1]、第二产业35.6%[1]、第三产业57.7%[1]，服务业已成为国民经济第一大产业。在全国城镇化率超过67%、城市体系日趋成熟的背景下，城市间发展差距并未随总量增长而自然弥合，次级城市群体内部的分化反而更加明显。

2021-2025年全国GDP总量（亿元）

数据来源：国家统计局历年统计公报[5][4][3][2][1]

从城市数量看，截至2024年底，全国共有地级市293个[12]，地级行政区划单位合计333个[12]，县级与乡级行政单元数量更为庞大。次级城市并非少数个案，而是承载全国大部分人口与经济活动的基本盘。然而，不同类型次级城市的产业困境各不相同："城市扩张推动型"城市在快速扩张之后面临增长质量之问，"制造业依赖型"城市受困于结构单一的路径依赖，"欠发达边缘型"城市苦于自我发展能力不足，生态资源富集的"绿色转型型"城市则在生态保护与经济发展之间左右为难。这些差异意味着，任何试图以单一政策工具覆盖所有次级城市的做法都难以奏效，类型化分析由此成为本研究的基本出发点。

与此同时，次级城市产业突围正迎来历史性的政策窗口期。2025年，中共中央、国务院印发《关于推动城市高质量发展的意见》，明确提出"推动有条件的省份培育发展省域副中心城市"[15]，为省域内次级城市的功能定位提供了顶层依据。2025年《政府工作报告》强调"大力发展县域经济"[16]，将县域这一次级城市体系的重要底座纳入国家战略部署。党的二十届四中全会审议通过的"十五五"规划建议进一步提出"分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，提升产业支撑能力和公共服务水平"[18]，明确了以县城为重要载体的新型城镇化方向。此前出台的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》专设"实施潜力地区城镇化水平提升行动"章节[19]，要求省级政府"一县一策"明确主导产业发展方向。政策重心正由超大特大城市向省域副中心、县域与潜力地区下沉，次级城市第一次被系统地纳入国家产业政策视野。

从国际经验看，次级城市亦是全球城市增长的主战场。联合国人居署的分析指出，到2050年非洲6/10的人口将居住在城市[34]，次级城市正成为快速城市化地区人口与经济活动集聚的前沿。这一国际背景提示，次级城市的产业突围不仅关乎一国国内的区域平衡，也关乎全球城市化的质量与可持续性。在企业层面，优质中小企业的梯度培育为次级城市产业突围提供了微观基础。截至2025年末，全国累计培育专精特新"小巨人"企业1.76万家[13]，专精特新中小企业超过14万家[13]，其中相当一部分成长于次级城市，构成次级城市产业链韧性最活跃的细胞。宏观数据与微观基础相互印证，次级城市产业突围既具备现实紧迫性，也具备政策与要素条件。

1.2 研究意义

从理论意义看，本研究将"产业脆弱性"概念引入次级城市研究，尝试构建"类型识别—脆弱性诊断—路径选择—政策适配"的完整分析框架。既有研究对城市脆弱性的刻画多集中于资源型城市或特定城市群内部。例如，有学者基于生产、生活、生态"三生空间"质量，对哈长城市群11个地市2010—2018年的城市脆弱性进行测度，发现脆弱性总体下降但空间差异持续增大[36]。这类研究为"脆弱性诊断"提供了扎实的方法基础，但尚未把脆弱性分析与次级城市的类型划分、突围路径有机衔接。本研究以次级城市为专门对象，将类型识别置于脆弱性诊断之前，力图弥合"描述性脆弱性研究"与"规范性政策研究"之间的鸿沟，为次级城市研究提供一个可操作、可复用的分析框架。

从实践意义看，次级城市产业突围需要差异化的路线图，更需要可落地的政策工具。资源型城市转型的既有研究表明，城市韧性在转型期呈现阶段性演化特征，例如对攀枝花2000—2016年城市韧性的评估显示，其经历缓慢上升期、快速波动上升期与稳定发展期三个阶段[35]，说明产业转型绝非一蹴而就，需要与城市发展阶段相匹配的长期安排。本研究针对五类次级城市分别刻画其脆弱性表现、核心矛盾与风险点，提出差异化的突围方向与政策适配建议，可为地方政府因地制宜制定产业政策提供直接参考，也可为国家层面分类施策、差别化配置要素资源提供决策依据。

1.3 核心概念界定

次级城市是本研究的核心对象。本研究将次级城市界定为城市群或大都市区内，相较于核心城市在规模、功能和能级上处于次级地位的地级及以上城市。这一定义包含三层要义：其一，次级城市必须依托城市群或大都市区的区域背景，其发展问题只有在与核心城市的对照中才能被准确理解；其二，次级地位体现在规模、功能与能级三个维度，既包括人口与经济体量，也包括区域服务功能与产业能级；其三，次级城市的地域范围覆盖地级及以上城市，从而与县域层面的研究对象相区分。需要指出的是，"次级"是相对性概念而非价值判断，次级城市完全有可能在特定领域形成自身的独特优势。

产业脆弱性是本研究的分析切口。本研究将产业脆弱性界定为：次级城市产业体系在面对外部冲击（市场波动、技术变革、政策调整、资源枯竭等）时，因产业结构单一、创新能力不足、产业链不完整等原因而表现出的易受损性和恢复困难性。这一概念强调两个维度：一是"易受损"，即产业体系在外部冲击面前缺乏缓冲与分散风险的能力，结构的单一性放大了单一行业波动的连锁效应；二是"恢复困难"，即产业体系受损之后缺乏自我修复与重组的能力，其瓶颈在于创新能力不足与产业链配套不完整。前者与产业结构多元化程度相关，后者与创新能力和产业链完整度相关，两者共同决定次级城市面对不确定性时的产业韧性。

产业突围是本研究的政策指向。本研究将产业突围界定为：次级城市通过产业重构、转型升级、新赛道布局等方式，突破既有产业结构对发展的制约，实现从"被动接受"到"主动创造"的转变。"被动接受"意味着城市只是外部产业梯度转移的承接者，被动等待资源注入；"主动创造"则意味着城市基于自身禀赋主动塑造产业竞争力，主动捕捉市场与技术机会。产业突围不是简单的新旧产业替换，而是发展范式与动力机制的深刻转变，其本质是让次级城市在区域分工中获得更大的自主性与更高附加值。

1.4 研究方法与技术路线

本研究综合运用案例研究法、比较分析法与政策文本分析法三种方法。案例研究法用于深入剖析不同类型次级城市的典型样本，识别其产业突围的具体机制与可复制经验；比较分析法用于在不同类型城市之间、国内外经验之间进行系统对照，提炼具有普适性的规律，避免就事论事；政策文本分析法用于系统梳理2025年以来中央层面关于城市发展、县域经济与产业政策的文件，把握次级城市产业突围的政策窗口与约束条件。三种方法相互补充，构成方法论上的三角验证。

在研究路径上，本研究遵循"类型识别→脆弱性诊断→国际经验借鉴→突围路径设计→政策建议"的技术路线。首先，在界定核心概念的基础上，对次级城市进行类型学识别，形成城市扩张推动型、制造业依赖型、欠发达边缘型、创新追赶型与绿色转型型五类划分；其次，对五类城市逐一开展产业脆弱性诊断，刻画各类型的脆弱性表现、核心矛盾与风险点；再次，借鉴国际二线城市产业重振的经验与教训；进而针对五类城市分别设计差异化的突围路径；最后，将分型路径上升为分类施策与共性支撑相结合的政策建议。这一路线体现了"先诊断、后开方"的研究逻辑，其中类型识别与脆弱性诊断是全部研究工作的认识论前提。

需要强调的是，次级城市产业突围的处方必须因类型而异，而这一切的前提，是首先辨明次级城市产业脆弱性的类型特征与结构性差异。

第二章 次级城市产业脆弱性的类型学分析

次级城市产业突围的处方必须因类型而异。扩张推动型、制造业依赖型、欠发达边缘型、创新追赶型与绿色转型型城市面临的问题结构迥然不同，任何"一刀切"的产业政策都无法有效回应这一多样性。要在政策层面实现"精准滴灌"，首先必须回答两个相互衔接的问题：次级城市可以划分为哪些类型？各类型城市的产业脆弱性究竟弱在何处？前者要求建立一套可操作的分类框架，后者则要求对每一类型的脆弱性进行系统诊断。唯有把这两个问题回答清楚，差异化的突围路径设计才能有的放矢。

2.1 次级城市的五种类型及其产业特征

对次级城市进行类型学识别，需要先解决"依据什么分型"与"如何分型"两个方法论问题。本研究的方法框架借鉴了次级城市聚类研究的成熟范式。杜等（2024）以19个城市群为范围[29]，选取180个地级次级城市[29]，构建18项指标[29]，先采用TOPSIS方法计算各城市的综合发展得分，再以K-means聚类算法、借助轮廓系数确定最佳聚类数，将次级城市划分为五种类型[29]；该研究特别强调以"与核心城市的落差"作为聚类的重要属性[29]，因为次级城市的产业问题只有在与核心城市的对照中才具有分析意义。本研究在其方法启示下，结合我国次级城市发展的实际，归纳出城市扩张推动型、制造业依赖型、欠发达边缘型、创新追赶型与绿色转型型五种类型。需要说明的是，本研究的五类型划分属于定性类型学刻画，五类城市的核心产业特征与主要差距领域如下表所示，各项刻画均基于对次级城市发展实践的归纳，不预设各类型的具体数量与统计口径。

五类划分的内在逻辑在于，不同类型次级城市与核心城市之间的"差距结构"存在本质差异。城市扩张推动型的短板集中在高端服务业与高科技等高附加值部门，说明其增长主要依靠要素投入而非产业升级；制造业依赖型的短板在于生产性服务业与创新研发，说明其陷于产业链中低端环节；欠发达边缘型的落后是全方位的，服务业与高科技产业的落差尤为悬殊；创新追赶型的长板在科研、短板在转化，说明其创新链条存在关键断点；绿色转型型的劣势则体现为总量小、附加值低，属于发展水平问题而非结构问题。这一"差距结构"的差异，决定了五类城市脆弱性的不同成因，也预示了其突围路径必然分殊。

五类次级城市的产业特征并非孤立存在，而是嵌入全国产业结构演进的大背景之中。近年来，我国服务业占比持续上升、制造业"由重转轻"的趋势在三次产业结构中得到清晰体现。2021年第二产业增加值占比为39.4%[5]、第三产业占比为53.3%[5]；2022年第二产业占比为39.9%[4]、第三产业占比为52.8%[4]；2023年第二产业占比回落至38.3%[3]、第三产业占比升至54.6%[3]；2024年第二产业占比降至36.5%[2]、第三产业占比升至56.7%[2]；2025年第二产业占比进一步降至35.6%[1]、第三产业占比升至57.7%[1]。服务业占比稳步抬升而工业占比相应回落的演进格局，意味着以重化工业或单一制造业为支柱的次级城市，必须加快适应产业结构重心后移的大趋势，否则将面临被新一轮产业变迁边缘化的风险。

2021-2025年全国第二、三产业增加值占比（%）

数据来源：国家统计局历年统计公报[5][4][3][2][1]

扩张推动型城市的困境，在建筑业这一关联行业的景气变化中得到集中体现。2021年全国建筑业增加值为80138亿元[5]，2022年增至83383亿元[4]，2023年继续升至85691亿元[3]，2024年达到89949亿元[2]，2025年则回落至86425亿元[1]，较上年下降1.1%[1]，为多年来的首次负增长；同年，具有资质等级的总承包和专业承包建筑业企业实现利润6355亿元[1]，同比下降14.1%[1]。建筑业从扩张转向收缩，直接动摇以土地与基建为增长引擎的扩张推动型城市的产业根基，也预示着依赖"钢筋水泥"的增长模式已难以为继。

2021-2025年建筑业增加值（亿元）

数据来源：国家统计局历年统计公报[5][4][3][2][1]；2025年建筑业增加值较上年下降1.1%[1]，为首次负增长

次级城市产业突围所依托的行政架构同样值得关注。截至2024年底，全国共有省级行政区划单位34个[12]，地级行政区划单位333个[12]，其中地级市293个[12]、地区7个[12]、自治州30个[12]、盟3个[12]；县级行政区划单位2846个[12]，其中市辖区977个[12]、县级市397个[12]、县1301个[12]、自治县117个[12]；乡级行政区划单位38712个[12]。地级市作为次级城市的主要载体，数量庞大且层级分明，这既意味着次级城市问题具有普遍性，也为分类施策提供了充分的制度空间。

全国行政区划数量（个）

数据来源：民政部《2024年民政事业发展统计公报》，截至2024年底[12]

2.2 各类型城市的产业脆弱性诊断

在对五类城市逐一诊断之前，有必要说明本研究所采用的脆弱性诊断视角。城市脆弱性的既有研究为本章提供了方法镜鉴：有学者运用熵权-TOPSIS模型与地理探测器，对哈长城市群11个地市2010—2018年的城市脆弱性进行测度，发现脆弱性总体下降但空间差异持续增大[36]，这说明城市脆弱性在空间上高度异质，类型化诊断具有充分的必要性；对攀枝花这一资源型城市转型期韧性的研究则显示，城市韧性呈现缓慢上升期、快速波动上升期与稳定发展期的三阶段演化[35]，说明脆弱性并非静态属性，而是随转型进程动态变化。据此，本章对五类城市的诊断均从脆弱性表现、核心矛盾与风险点三个层面展开，既刻画现状，也揭示演化方向。

（一）城市扩张推动型：增量时代的遗产。从脆弱性表现看，此类城市长期依赖土地财政和城市扩张驱动增长，在过去二十年间承担了大规模城市建设的重任，城市面貌迅速改观，但金融、商务服务、高科技等高利润部门发展滞后，产业的"含金量"并未随城市体量同步提升。在城市化从"增量扩张"转向"存量提质"的新阶段，其增长模式的边际效应递减，转型压力集中显现。核心矛盾在于扩张速度与产业质量的脱节——城市面积扩大了，产业竞争力却没有同步提升，二者之间的落差构成此类城市最突出的结构性问题。风险点集中在三处：其一，在房地产下行周期中，土地财政面临断崖式下跌风险，财政收入的稳定性受到根本动摇；其二，大规模基建形成的存量债务构成持续偿债压力，地方政府偿债能力与新增投资空间受到双重挤压；其三，若新增城市空间缺乏产业内容支撑，将面临产业空心化风险，新城沦为"睡城"的教训并不鲜见。

（二）制造业依赖型：路径依赖的锁困。从脆弱性表现看，此类城市产业结构单一，对制造业的路径依赖明显，服务业占GDP比重长期偏低，经济抗风险能力面临考验。一旦主导行业进入下行周期或遭遇外部需求波动，城市经济便缺乏足够的缓冲空间，增速与就业往往同步承压。核心矛盾在于新旧产业"衔接失序"——传统制造业升级艰难，新兴产业发展又不足以填补由此留下的增长空白，新旧动能之间出现断档，形成"青黄不接"的阶段性真空。风险点包括：传统制造业的成本优势正在丧失，要素成本上升不断压缩利润空间；技术升级压力日增，企业面临"不转型等死、转型怕死"的两难处境；龙头企业培育不足，产业链缺乏带动性主体，中小企业各自为战；相对一线城市，对高端人才的吸引力存在明显差距，制约了技术密集型环节的落地与集聚。

（三）欠发达边缘型：被遗忘的角落。从脆弱性表现看，此类城市多位于省际交界或城市群边缘地带，受核心城市辐射有限，产业基础薄弱，自我发展能力不足，各项产业指标均处于低位。核心矛盾在于区位劣势难以逆转与政策资源有限的叠加效应——先天区位短板不易改变，而争取外部政策资源的能力又受制于自身经济体量与行政层级，形成"越弱越难获得支持"的负向循环。风险点包括：人口持续外流与人才匮乏相互强化，劳动力与消费市场同步收缩；财政自给能力不足，基本公共服务供给高度依赖上级转移支付；在区域产业分工中被边缘化，难以嵌入核心城市主导的产业链条，往往只能承接附加值最低的配套环节，发展空间持续被挤压。

（四）创新追赶型：有技术无产业。从脆弱性表现看，此类城市拥有一定的科研资源，科研投入与产出表现突出，但创新成果本地转化不足；高校院所偏少，科技金融服务待完善，缺乏顶尖实验室和高能级创新平台，创新链条呈现"头重脚轻"的特征。核心矛盾在于"研发在本地、产业化在外地"的尴尬——创新资源无法转化为本地产业竞争力，研发成果往往外流至创新生态更完善的核心城市实现产业化，本地只承担创新链条中增值较低的环节。风险点包括：人才外流，培养的科研人才难以在本地留住，形成"为他人作嫁衣"的困境；产学研协同不畅，高校院所与本地企业之间缺乏有效的成果对接与利益共享机制；创新投入的可持续性存疑，财政压力下研发补贴与平台建设投入难以长期维持。

（五）绿色转型型：生态与发展的两难。从脆弱性表现看，此类城市多为生态功能区或旅游资源型城市，生态环境质量好、碳排放水平低，但经济发展水平相对滞后，经济总量小、产业附加值低，"生态优等生"与"经济后进生"并存。核心矛盾在于生态保护红线与产业发展空间的冲突——"绿水青山"如何转化为"金山银山"，始终缺乏成熟的市场化通道，生态保护的显性约束与产业发展的现实需求难以兼顾。风险点包括：生态补偿机制不完善，生态服务的外部价值难以获得充分回报；绿色产业规模小、附加值低，难以支撑城市财政运转与就业需求；生态价值难以市场化变现，"难度量、难抵押、难交易、难变现"的困境依然突出，生态优势停留在"账本上"而难以转化为现实生产力。

综合来看，五类次级城市的脆弱性在表现、核心矛盾与风险点上均呈现系统性差异：扩张推动型的脆弱性源于增长模式的惯性，制造业依赖型的脆弱性源于产业结构的刚性，欠发达边缘型的脆弱性源于区位与资源的双重约束，创新追赶型的脆弱性源于创新链条的断裂，绿色转型型的脆弱性源于生态与发展的张力。这意味着，次级城市产业突围不存在放之四海而皆准的统一药方，必须"一类一策"。这一诊断结论，也为借鉴国际二线城市产业重振经验提供了参照坐标——不同类型的城市需要从不同的国际经验中汲取养分，才能找到最适合自身的突围方向。

第三章 国际经验借鉴

第二章的五类诊断显示，次级城市的脆弱性并非同质：制造业依赖型受困于路径锁定，欠发达边缘型呈现内生动力与外部导入的双重缺失，创新追赶型卡在成果转化断层，绿色转型型面对生态与发展两难。类型差异意味着国际经验的借鉴不能笼统移植，而需要在具体情境中识别"谁适用哪条经验"。本章以英国曼彻斯特与伯明翰的双城研究、以及创意再工业化的系统综述为对象，梳理后工业城市产业重振的国际证据，为后文的分类型路径设计提供参照系。

3.1 英国曼彻斯特与伯明翰：二线城市的产业重振

曼彻斯特与伯明翰是英国人口规模第二、第三大城市，去工业化后长期面临生产率停滞。《经济调查报告2030》（Economy 2030 Inquiry）由英国决议基金会（Resolution Foundation）与伦敦政治经济学院经济表现中心（LSE CEP）联合推进，并与城市智库Centre for Cities合作，于2023年发布《双城记》系列研究——《A tale of two cities（part 1）》聚焦伯明翰、《A tale of two cities（part 2）》聚焦大曼彻斯特，系统分析两座城市生产率停滞的根源，并据此提出"扩大市中心规模、提升行业内效率、加大人力资本投资"三条核心策略。该研究框架的基本判断是：二线城市的问题不在于产业结构本身，而在于如何把已有产业做得更有效率、如何让高生产率活动获得足够大的集聚空间。

扩大市中心规模。知识密集型活动向市中心集聚是生产率溢价的重要来源。大曼彻斯特市中心企业的生产率比大曼彻斯特其他地区高33%[31]，中央伦敦企业比伦敦郊区高47%[31]；但大曼彻斯特市中心仅占全城就业的13%[31]，伦敦市中心占比高达34%[31]。伯明翰的情形类似：其市中心42%的就业属于金融或知识密集型服务业[30]，全市平均水平仅约20%[30]，但市中心占都市区就业的比例仅约11%[37]，远低于中央伦敦的34%[31]。市中心集聚度不足，意味着高生产率企业缺乏足够大的劳动力池与知识网络支撑，城市的"实际规模"小于人口规模，集聚红利被白白损耗。

中心城市市中心就业占全城比重（%）

市中心集聚度是生产率溢价的空间载体，数据[31][37]

行业内效率提升优先于结构转型。这是双城研究最核心的发现。对大曼彻斯特的测算显示：若保持现有产业结构、仅把各行业内部企业生产率提升至伦敦水平，其与伦敦的生产率差距可缩小74%[31]；而若仅把产业结构对齐伦敦、行业内效率不变，差距仅缩小9%[31]。对伯明翰的分解得出相同的次序：若各行业内企业生产率达到伦敦水平，每岗位GVA可从约4.9965万英镑[30]升至约7.0079万英镑[30]、即提升26%[30]；若仅对齐就业结构，每岗位GVA仅提高约8%[30]。需要说明的是，26%[30]指伯明翰自身每岗位产出的提升幅度，与曼彻斯特"差距缩小74%"[31]的表述口径不同，但两城的分解框架一致：效率提升的收益远超结构模仿。这一结论的政策含义清晰——二线城市的增长空间主要在于"做精已有产业"，而非"重造产业结构"。

行业内效率提升 vs 产业结构对齐的差距缩小效果（大曼彻斯特）

基于 Economy 2030《A tale of two cities (part 2)》测算，数据[31]

加大人力资本投资。双城研究把劳动者技能水平视为约束市中心扩张与效率提升的瓶颈。报告自估，毕业生份额每提高1个百分点，生产率约提高0.6%[31]；援引的美国研究进一步显示，城市大学毕业生份额每提高1%，产出提高0.5%-0.7%[31]；与之相对，每岗位资本每提高1%带来的产出弹性为0.3%-0.7%[31]，资本投入的边际收益低于人力资本。英国层面的测算同样印证要素组合的重要性：2019年伦敦每岗位GVA约7.6万英镑[32]，为表现最差地区的2倍以上[32]；经济体量、人力资本、物质资本、无形资本四大因素合计解释约40%的地区生产率差异[32]；情景模拟显示，若把曼彻斯特的经济体量、毕业生份额、资本存量各提高30%[32]，其与伦敦的生产率差距约缩小一半[32]。

伯明翰报告还给出了量化的目标情景：当前伯明翰与伦敦的生产率差距为37%[30]，一个可信的目标是把差距缩小至25%[37]，相当于巴黎—图卢兹的水平，为此需新增约16.5万名毕业生[37]、15年内新增约11.6万套住房[37]、到2040年投入约54亿英镑公共交通投资[30]。这一组合凸显了二线城市突围的系统性——技能、住房与通勤共同决定了高生产率活动能否在城市中心落地扎根，单点突破难以奏效。

对中国的启示。双城研究的结论对次级城市具有直接的参照价值。其一，不应盲目模仿核心城市的产业结构，而应着力提升现有产业的生产效率，"高级化"的冲动往往不如"精细化"的深耕；其二，知识密集型服务业是重要的突围方向，但必须以城市中心的集聚效应为支撑，缺乏密度优势的"散点式"服务业主导难以形成生产率溢价；其三，人力资本与物质资本、无形资本需要协同投入，单一维度的要素刺激效果有限，技能供给、住房与通勤等配套条件共同决定集聚质量。

3.2 创意再工业化：第二产业的文化转身

如果说曼彻斯特与伯明翰的经验回答了"二线城市如何让存量产业更有效率"，创意再工业化则回答了"如何为后工业城市寻找新的产业意义"。2025年发表于《城市科学》（Urban Science）的一项系统综述，对103篇同行评议文献[33]进行梳理，聚焦次级城市以文化、创意、创新与遗产改造后工业城市景观的过程，归纳出创意再工业化的四个核心维度。

文化创意产业。利用文化资源激活传统产业，为老旧厂房、工业遗址注入新的功能，让沉淀的工业记忆转化为可消费的文化产品与空间体验。

知识型城市发展与智慧创新。以知识和创新驱动城市转型，构建数字时代的新基础设施，使创意活动获得信息、人才与资本的三重支撑。

可持续性与创意旅游。将可持续理念融入产业重构，使生态资源与文化资源共同成为后工业城市的新增长载体。

社会参与与韧性。以社区参与和包容性创新让转型过程获得在地主体的认同与支持，避免"外生式"更新造成的社区断裂。

综述进一步提出CRE-TRANS多维整合模型[33]，强调创意、创新与社区参与共同塑造二线城市的后工业转型。四个维度并非并列的政策清单，而是相互关联、需要协同演化的系统——没有社区参与的创意产业容易失去根基，没有可持续约束的创新可能透支未来。政策启示因此落在方法论层面：创意再工业化需要采取基于地方的、跨部门的、参与式的策略[33]，并将其与可持续性、数字化转型、包容性创新结合起来。

与此同时，综述也坦承当前研究的空白：量化评估方法使用有限、对社会公平的关注不足、缺乏比较与纵向研究、案例高度集中于欧洲与东亚[33]。这恰恰提示，中国次级城市的创意转型既缺少可直接套用的评估工具，也缺少对本土经验的系统归纳——制度环境、土地权属与政府角色差异，决定了简单移植欧洲经验存在明显边界。

3.3 国际经验的本土化应用

回到第二章的五类诊断，国际经验的本土化应用应遵循"类型对号入座"的原则，把不同的经验映射到不同类型的核心矛盾上。曼彻斯特的行业内效率优先经验，主要适用于制造业依赖型城市——其矛盾在于路径依赖与新旧衔接失序，聚焦行业内效率提升而非盲目追求结构"高级化"，比整体性"换产业"更具可操作性；创意再工业化经验，适用于资源枯竭型与绿色转型型城市——以文化、创意和可持续性重新定义产业方向，让沉淀的工业遗产与生态禀赋成为新的产业起点；知识型城市发展经验，适用于创新追赶型城市——强化创新生态与产业转化的连接，破解"研发在本地、产业化在外地"的断层。

国际组织的研究进一步说明次级城市的普遍性地位。联合国人居署（UN-Habitat）与联合国儿童基金会（UNICEF）在撒哈拉以南非洲的研究显示，该区域城市人口的最大比例居住在30万人以下的次级城镇[34]，到2050年非洲约六成人口将居住在城市[34]——次级城市是全球城市化进程的主要载体，其发展必须锚定在强大且可持续的经济基础之上[34]。这一判断与本章的国际证据相互呼应：无论在英国的去工业化城市还是非洲的成长型城镇，次级城市都无法依赖模仿核心城市而繁荣，只能基于自身禀赋寻找效率提升与特色转型的组合路径。

从曼彻斯特的效率优先到创意再工业化的地方化转型，国际经验勾勒出一条"效率与特色并重"的突围主线。这条主线将在此后各类型城市的路径设计中接受检验，城市扩张推动型亦需在城市中心集聚与存量提质之间校准其适用边界，从而把国际证据转化为本土行动。

第四章 城市扩张推动型的产业突围路径

在次级城市的类型谱系中，城市扩张推动型数量居前、分布最广，从京津冀到中原、长江中游、成渝以及长三角北部边缘等城市群，都能看到它的身影。这类城市最鲜明的共同轨迹，是把土地与基础设施投资作为第一增长引擎，依靠建成区的快速铺开、园区平台的连片落子带动人口与产业集聚。扩张带来的增长曾经立竿见影：城市框架迅速拉开，经济体量快速抬升。但增长的成色却经不起细看——产业内容与城市框架脱节，增长动力高度依赖要素投入而非效率提升，城市形态的"骨架"已经成形，产业的"血肉"却始终单薄。当土地与财政的空间红利逐步消退，这类城市必须回答一个根本问题：如何在不再"摊大饼"的前提下，让已经铺开的城市空间长出具有竞争力的现代产业内容。

4.1 脆弱性再审视

扩张推动型城市的脆弱性，根植于"以土地换增长"的发展模式。城市建成区面积快速扩张，但产业内容空心化；增长主要依靠土地出让收入和基础设施投资拉动，对房地产市场与土地市场景气度形成高度依赖。一旦土地财政收缩，城市的投资能力、偿债能力与公共服务供给都会同步承压，增长引擎随之失速。这种模式的内生脆弱性，在近几年的财政收支数据中体现得十分直观。全国国有土地使用权出让收入从2021年的87051亿元[11]，降至2022年的66854亿元、降幅23.3%[10]；2023年进一步降至57996亿元、降幅13.2%[9]；2024年为48699亿元、降幅16%[8]；2025年再降至41518亿元、降幅14.7%[7]，较2021年峰值累计下降约52.3%，已连续四年负增长[7]。

全国国有土地使用权出让收入（亿元）

2021年达峰值87051亿元[11]后连续四年下滑，2025年降至41518亿元[7]、较峰值下降约52.3%[7]。数据[SN-11,SN-10,SN-09,SN-08,SN-07]。

与土地出让收入收缩同步的，是城市空间扩张本身的减速与质变。全国城市建成区面积在2021年末约为6.24万平方公里[14]（市场参考口径），这一庞大的存量空间意味着多数扩张推动型城市已经越过"铺摊子"的粗放阶段，进入以存量为主的开发格局。支撑城市扩张的建筑业也同步降温：2025年建筑业增加值86425亿元、同比下降1.1%，首次出现负增长[1]。土地出让、基建投资、建筑业三者同步收缩，清晰地说明以要素投入拉动增长的旧逻辑已经走到尽头，城市需要寻找新的增长来源。

这种"以土地换增长"的模式，其脆弱性还体现在更深的结构层面。城市框架的快速扩张往往超前于人口与产业的真实需求，形成"建成的城市"与"居住的人口""生长的产业"之间的错配：工业园区星罗棋布却入驻率不高，新城新区拔地而起却人气不足，职住分离加剧通勤压力，城市运营与偿债负担沉淀为长期的财政压力。产业内容的空心化又反过来削弱了城市吸引人口与创新要素的能力，使扩张陷入"越扩张、越依赖土地"的循环——土地越是难以变现，越需要通过新的土地投放来维持现金流，从而进一步放大下一轮的市场风险。

政策环境同样在倒逼这类城市转换轨道。《关于推动城市高质量发展的意见》明确提出"控制超大城市规模，合理有序疏解非核心功能"，同时"推动有条件的省份培育发展省域副中心城市"[15]。这一政策组合的含义是双重的：一方面，核心城市的功能疏解为周边次级城市提供了承接外溢的空间窗口；另一方面，省域副中心的培育又要求次级城市具备独立组织产业生态的能力，而非仅仅充当核心城市的空间延伸。对扩张推动型城市而言，如果继续走"以土地换增长"的老路，既接不住核心城市的外溢，也立不起省域副中心的产业支撑；只有转向"以产业组织者立身"，才能在城市群重构中重新找到自己的位置。

4.2 突围方向：从“扩量”到“提质”

扩张推动型城市的突围，本质是一场增长动力的置换：从依靠土地出让、基建投资拉动的"扩量"，转向依靠产业生态组织能力、空间运营能力实现的"提质"。实现这一置换，需要城市同时完成三重角色转变——从增长方式的转变，到开放姿态的转变，再到开发模式的转变，三者相互支撑、缺一不可。

三条路径看似分列，实则构成一个整体：从"土地经营者"转向"产业生态组织者"，解决的是增长动力从何而来的问题；承接核心城市功能外溢的精准卡位，解决的是外部机遇如何接入的问题；盘活存量空间、推动内涵式发展，解决的是空间资源如何重配的问题。动力、机遇、空间三者匹配，扩张推动型城市才能完成从"规模扩张"到"质量增长"的转换。尤其值得注意的是，三条路径并非彼此独立，而是层层递进——只有先确立产业生态组织者的角色，才能以更成熟的姿态去承接外溢；只有把存量空间盘活，产业组织与承接外溢才有落地的载体。

路径一：从“土地经营者”到“产业生态组织者”扩张推动型城市不能再把自身定位为土地出让与基建投资的组织者，而要成为产业链生态的构建者。这意味着招商逻辑要从"卖地引项目"转向"建生态聚企业"：围绕本地资源禀赋与既有产业基础，主动设计产业链图谱，识别缺失环节并定向引入链主企业与配套企业；以产业基金、孵化载体、公共技术平台等要素供给替代单纯的财政补贴与地价优惠；把服务重心从"项目落地前"延伸到"企业成长全过程"。当城市能够为产业提供土地之外的研发、金融、人才与市场网络时，土地才真正成为产业生态的载体，而不是增长的全部来源。从"产城分离"走向"产城融合"也是这一转变的应有之义：产业园区不再是孤立的工业飞地，而是与城市生活功能、公共服务、创新网络深度融合的复合空间，让产业有依托、城市有内容。

路径二：承接核心城市功能外溢的“精准卡位”控制超大城市规模、合理有序疏解非核心功能的政策取向，为扩张推动型城市打开了承接外溢的窗口。但承接不是"照单全收"，而是精准卡位：系统识别核心城市产业链中的缺口环节与配套需求，结合自身成本、区位与要素优势确定补位方向；重点发展为核心城市产业网络服务的配套型、服务型产业，以专精的环节嵌入区域分工；承接总部功能难以落地的制造、测试、中试、仓储物流等环节，形成与核心城市的错位协同。同时要警惕两个陷阱：一是沦为核心城市的"加工车间"，只承接低附加值环节而无法沉淀技术能力与自主品牌；二是沦为"睡城"，只承接人口居住而缺乏本地就业与税基，白天人到核心城市上班、夜晚回城居住，城市沦为纯粹的居住区。卡位的检验标准只有一个——能否让企业因城市的功能而留下，而非因补贴而停留。

路径三：盘活存量空间，推动内涵式发展对于已经摊开大骨架的扩张推动型城市，存量空间是最可依托的转型资源。低效产业用地"二次开发"是破解"地不够用与地大量闲置并存"困局的关键抓手：通过土地收储、容积率调整、混合用地等工具盘活闲置园区与低效厂区，为新兴产业腾挪空间；以城市更新带动产业升级，把老旧街区、传统商圈改造为创新街区与都市工业载体，让城市更新本身成为产业升级的引擎；从"扩量"转向"提质"，把衡量标准从"新增建设用地规模"转向"亩均产出、单位能耗、亩均税收"等质量指标。存量盘活既是土地资源的再配置，也是财政模式的再平衡——把对土地增量出让的依赖，逐步转化为对存量资产运营收益的挖掘，使城市获得可持续的财源支撑。

西咸新区的实践，为这三条路径提供了可参照的样本。其路径表述是"用新技术改造老产业、用新产业拉升工业能级"，做法上通过"一企一策"推动存量制造企业节能降碳和自动化改造，以设备更新、工艺升级重塑传统产业竞争力[46]。成效直接反映在产业结构上：2025年前三季度，西咸新区战略性新兴产业工业产值同比增长33.2%[46]，占规上工业总产值比重达45%[46]。存量企业的技术改造与增量新兴产业的培育并举，使新区在不依赖土地规模扩张的情况下实现了工业能级的整体抬升，为扩张推动型城市从"土地经营者"转向"产业生态组织者"提供了一个看得见、可复制的操作范式。

西咸新区战略性新兴产业表现（2025年前三季度）

西咸新区"用新技术改造老产业、用新产业拉升工业能级"，战新产业产值同比增速33.2%[46]、占规上工业比重45%[46]。数据[SN-46]。

需要指出的是，从"土地经营者"转向"产业生态组织者"，不是靠一次规划调整就能完成的，而需要一系列制度配套的协同推进。在考核导向上，以亩均产出、创新密度、产业链完整度取代单纯的投资规模与排名，让干部队伍真正为产业质量负责；在财源建设上，通过产业基金、存量资产证券化等工具培育替代土地出让的稳定财源，减轻对土地市场的依赖；在能力建设上，打造懂产业、懂招商、懂运营的专业化团队，使政府角色从"审批者"转变为企业的"共成长者"。扩张推动型城市能否实现突围，最终取决于这种治理能力的系统性重构——产业生态组织者的成色，不在规划文本里，而在组织运作的细节中。

扩张推动型城市以存量更新、产城融合与承接外溢完成的这一次转身，实质是把增长动力从土地与基建的"扩量"转向产业生态的"提质"；当这种提质需求传导至以单一制造部门为增长支柱的城市时，问题将从"如何把空间做厚"转向"如何把路径做宽"，制造业依赖型城市的突围次序由此成为下一程的核心议题。

第五章 制造业依赖型的产业突围路径

当城市扩张推动型城市在"扩量"与"提质"之间艰难转身时，另一类城市的困境更为隐蔽却更为深刻——制造业依赖型城市。这类城市的增长动力长期锁定在传统制造部门，产业体量大、链条长、就业承载重，却也因此背负着沉重的路径依赖：越依赖，越难改；越难改，越依赖。扩张推动型城市的问题是"空间有了、产业却空"，制造业依赖型城市的问题恰恰相反——产业重、基础厚，但增长轨道单一，转型的每一步都要与强大的存量惯性博弈。破解这种锁定，不能寄望于一次性的产业替换，而必须设计一条有次序、可操作的突围路径，把沉淀了数十年的产业存量转化为路径创造的起点。

5.1 脆弱性再审视

制造业依赖型城市的脆弱性，集中体现为"三对矛盾"。第一对矛盾，是高度依赖传统产业与市场变化之间的矛盾：钢铁、化工、建材、纺织等传统部门占工业增加值比重高，对宏观经济周期与大宗商品价格高度敏感，市场一有风吹草动，城市经济便剧烈波动，抗风险能力取决于一个自身无法控制的商品市场。第二对矛盾，是传统产业厚重与升级不足之间的矛盾：产业基础雄厚、沉淀了大量产能与就业，但产品附加值低、技术升级缓慢，存量产能的改造涉及设备更新、职工安置、利益再分配等多重成本，转型阻力大、见效慢。第三对矛盾，是新兴产业增速快与支撑转型不足之间的矛盾：近年来各地纷纷布局战略性新兴产业，新产业增长势头虽然喜人，但体量尚小、根植性不强，尚未形成足以替代传统产业的税基与就业基础。三对矛盾叠加，使制造业依赖型城市陷入"前有堵截，后有追兵"的处境——传统产业用地用人成本攀升、技术升级压力日增，新兴产业又难以在短期内接棒成为新的增长支柱。

制造业依赖型的路径依赖，本质上是多重锁定相互强化的结果。要素锁定方面，设备、厂房等专用性资产难以转作他用，沉淀成本高昂，退出壁垒高企；就业锁定方面，大量劳动力技能与既有产业深度绑定，转岗培训成本高、周期长，产业调整牵动千家万户的生计；制度锁定方面，长期形成的产业政策、财政补贴与政企关系围绕既有部门运转，形成强大的政策惯性。三重复合锁定彼此咬合，使城市即便清醒地意识到转型的必要，也难以在短期内调整航向。这也决定了制造业依赖型城市的突围不可能一蹴而就，唯有以有序的次序逐步松绑，才能避免"硬着陆"式的转型冲击。

全国工业经济的基本面，为这种脆弱性提供了宏观注脚。全部工业增加值从2021年的372575亿元[5]，升至2022年的401644亿元[4]，2023年回落至399103亿元[3]，2024年恢复至405442亿元[2]，2025年达到416826亿元、同比增长5.8%[1]。总量仍在增长，但工业在国民经济中的相对地位持续走低：第二产业占GDP的比重从2021年的39.4%[5]降至2025年的35.6%[1]。对制造业依赖型城市而言，这两个信号具有双重含义：其一，工业总量仍有增长空间，坚守制造业并非没有出路；其二，服务业与新兴部门正在分流增长动能，若不能在效率与附加值上补齐短板，城市将在全国产业版图中持续边缘化，从"支柱"沦为"包袱"。

全国全部工业增加值（亿元）

全部工业增加值五年间先升、再回落、后恢复增长，2025年达416826亿元[1]、同比增长5.8%[1]。数据[SN-05,SN-04,SN-03,SN-02,SN-01]。

5.2 突围方向：从“路径依赖”到“路径创造”

制造业依赖型城市的突围，要害在于打破"路径依赖"、实现"路径创造"。国际经验与中国实践共同指向一个次序判断：与其模仿发达城市"高级化"的产业结构，不如先把现有产业做深做精；与其等待新兴产业自动长成，不如主动培育能够改写路径的新动能。按照"行业内效率提升优先—两业融合补短板—专精特新梯队筑基—未来产业打破锁定"的次序，制造业依赖型城市可以分四步推进突围，每一步都解决一个特定的约束。

路径一：行业内效率提升优先于产业结构调整这是制造业依赖型城市突围的第一原则，也是国际经验中证据最扎实的一条。对大曼彻斯特地区的研究显示，若保持现有产业结构、仅把各行业内部企业生产率提升至伦敦水平，大曼彻斯特与伦敦的生产率差距可缩小74%[31]；反之，若仅将产业结构对齐伦敦而行业内效率不变，差距只缩小9%[31]。结论清晰而有力：决定城市竞争力的，主要不是"生产什么"，而是"同样生产，效率有多高"。对制造业依赖型城市而言，这意味着要聚焦现有优势产业"精深化"而非盲目"高级化"，把资源投向既有产业的工艺升级、产品迭代与组织优化，而不是急于抛弃存量另起炉灶。抓手则是以"智改数转"提升全要素生产率——这一方向已有明确的政策依据，工业和信息化部等三部门2024年12月印发的《制造业企业数字化转型实施指南》，为制造业企业尤其是中小企业的梯次数字化转型提供了实施路径与分步方案[20]。

路径二：推动“两业融合”，补齐服务业短板制造业依赖型城市的另一块突出短板，是生产性服务业发育不足。研发设计、工业软件、物流金融、检验检测等环节或缺失、或长期外流，"制造在本地、服务在外地"的格局使大量利润与税收沉淀于外部，本地产业即便产值可观，附加值却不高。推动先进制造业与现代服务业深度融合，正是补齐这一短板的关键抓手：一是发展研发设计、物流金融、检验检测等生产性服务业，把制造链条上原本外包的增值环节留在本地，延长本地价值捕获；二是以服务化提升制造业附加值，推动企业从"卖产品"转向"卖产品加服务"，通过设备运维、全生命周期管理、定制化解决方案等模式打开新的收入来源；三是推动应用场景创新，依托本地丰富的制造场景为新技术、新服务提供试验场，让服务业创新与制造业需求相互牵引、彼此成就。需要强调的是，"两业融合"不是把制造业变成服务业，而是以服务增值反哺制造主业；制造业依赖型城市尤须防止产业"脱实向虚"，在提升服务能力的同时守住制造这个根基，使服务化成为制造业竞争力的放大器，而不是替代品。

路径三：培育“专精特新”企业梯队，筑基产业生态制造业依赖型城市普遍存在企业规模结构的断层：一方面有大型龙头企业，另一方面是大量同质化的小微企业，中间缺乏能承上启下的专业化企业群体，产业链升级缺乏微观支点，龙头带动也常常因中间环节缺失而难以传导。培育"专精特新"企业梯队，正是破解"梯队断层与同质化并存"的关键。从全国看，优质中小企业梯度培育已形成规模：截至2025年末，累计培育专精特新"小巨人"企业1.76万家[13]、专精特新中小企业超14万家[13]、科技和创新型中小企业超60万家[13]，"小巨人"企业研发投入强度达7%[13]、发明专利总量达46万项[13]。财政政策同步加力：2021-2025年，中央财政累计安排100亿元以上奖补资金[27]，重点支持1000余家国家级"小巨人"企业[27]，并带动1万家左右中小企业成长为国家级"小巨人"[27]。对制造业依赖型城市而言，龙头引领与专精特新筑基并举，才能在存量结构中培育出承接技术升级、嵌入产业链关键环节的微观主体。

专精特新企业梯度培育规模（万家）

截至2025年末，累计培育专精特新"小巨人"企业1.76万家[13]、专精特新中小企业超14万家[13]、科技和创新型中小企业超60万家[13]，据国新办发布会。数据[SN-13]。

路径四：以未来产业打破路径锁定效率提升、两业融合与梯队建设解决的是"存量如何变好"，而路径锁定能否被真正打破，最终取决于城市能否培育出全新的增长轨道。未来产业正是制造业依赖型城市摆脱路径依赖的突破口——它不依赖既有产业结构的惯性，而是依托新技术、新赛道重新定义城市的产业定位。唐山的探索提供了参照：唐山依托轨道交通装备、机器人、新能源装备等高端装备制造产业集群和港口资源培育未来产业，截至2024年末全市机器人企业已达222家[45]。其路径可概括为三个相互衔接的环节：一是强化战略规划与技术预见，在产业演进的早期识别本地有基础、有前景的赛道并提前布局，避免未来产业沦为"人云亦云"的同质竞争；二是构建适配未来产业的要素供给体系，围绕人才、资本、中试平台、应用场景等配置资源，让新赛道获得与成熟产业同等的要素保障；三是以场景应用驱动技术迭代，让新技术在本地真实场景中打磨成熟、跑通商业闭环，再向更大市场推广。

一批制造业依赖型城市正在以行动验证上述次序。襄阳2025年招引11个百亿级重大产业项目、总投资2223亿元[41]，锚定"打造中西部发展的区域性中心城市"[41]，以大体量项目为传统产业结构注入新变量。潍坊已培育1228家专精特新等优质企业[42]、建成952家创新平台[42]、每年吸引8万多名青年人才[42]，以企业、平台、人才三要素夯实制造业高质量发展的微观基础，正是专精特新梯队筑基的典型样本。晋城则在资源型城市的底色上跑出了新速度：2025年装备制造业增长31.1%[44]、增速跑赢煤炭[43]，光机电产业产值突破千亿元[44]，实现了从"一煤独大"向多元产业集群的跃迁。这些案例共同说明，制造业依赖型城市的突围不是另起炉灶，而是沿着既有基础，把效率、服务、企业与新赛道逐一补齐，最终实现从"路径依赖"到"路径创造"的整体跃迁。

四条路径的次序并非随意排列，而是遵循"由近及远、由稳到新"的逻辑：行业内的效率提升见效最快、风险最低，是稳住基本盘的第一步；两业融合在中期把产业链的增值环节拉回本地，改善产业附加值与就业质量；专精特新梯队建设为长期升级储备微观主体，夯实创新与制造的连接点；未来产业则承担打破路径锁定的战略使命，为城市打开新的增长想象。城市宜根据自身所处的发展阶段、产业基础与财政承受力，选择当前最要紧的一步先行突破，而非四条路径齐头并进、平均用力。次序感本身，就是制造业依赖型城市突围策略的核心。

制造业依赖型城市以"行业内效率优先、两业融合补短板、专精特新筑基、未来产业破锁"排定的突围次序，为"智改数转"与生产性服务业的政策工具提供了实证模板；而当城市连可供升级的制造业根基都尚显薄弱时，问题将从"如何把现有产业做深"转向"如何从无到有立起产业"——欠发达边缘型城市需要一套以特色产业筑基、以区域嵌入为通道、以帮扶机制为启动器的不同打法。

第六章 欠发达边缘型的产业突围路径

与制造业依赖型城市仍保有成体系的工业底盘、尚可在“效率深耕”中实现存量升级不同，欠发达边缘型城市的处境更为基础：产业基础薄弱、可依赖的存量有限，长期悬在区域产业网络的最外缘。类型学诊断将这类城市的脆弱性归结为结构性的“内生动力与外部导入双缺”——人口持续外流侵蚀了劳动力与市场规模，财政自给能力不足限制了公共投入空间，区域分工中的边缘化地位又反过来压制了承接产业转移的可能。破局的第一步，不是模仿核心城市，而是重新认识自身真正可以倚仗的比较优势。

6.1 脆弱性再审视

欠发达边缘型城市的脆弱性，首先表现为区位上的“双重边缘”。这类城市多位于省际交界地带或城市群辐射的最外缘，与核心城市之间的空间距离远、交通联系弱，核心城市增长极的产业外溢在抵达之前就已衰减殆尽；区域产业链条在本地出现断点，资本、人才、技术等要素的流动面临更高摩擦。长此以往，城市只能处于“被动接受”状态——既难以承接核心城市的功能外溢，也难以主动参与区域产业分工，不得不依赖上级转移支付与政策性资源维持基本运转。

从三个维度可以更清晰地刻画这种脆弱性。人口维度上，青壮年劳动力持续外流，县域人口规模收缩，本地市场规模与人力资本存量同步萎缩，形成“人走—业衰—人再走”的负反馈；财政维度上，税基薄弱、财政自给率偏低，基础设施补短板与公共服务供给高度依赖上级支持，自我发展的资金动员能力受限；分工维度上，在区域产业网络中缺乏清晰的功能定位，产业项目落地少、链条短、配套弱，区域分工中的边缘化地位不断自我强化。三重因素相互叠加，使这类城市陷入“越边缘、越难嵌入”的恶性循环。

理解这一脆弱性，还需看到其背后的“功能缺位”。欠发达边缘型城市并非没有要素，而是要素缺乏组织化的转化通道：农业资源丰富却大多停留在初级加工环节，生态禀赋优良却难以有效变现，劳动力富余却缺乏就近就业的产业载体。换言之，这类城市的困境不是“没有东西”，而是“东西派不上用场”——比较优势长期处于沉没状态，无法转化为现实的生产力与现金流。这决定了其突围必须从“激活沉睡禀赋”入手，而这正是“主动嵌入”区别于“被动接受”的核心所在。

政策窗口正在向这类城市打开，且力度是前所未有的。2025年中央一号文件提出“发展各具特色的县域经济，支持发展就业容量大的富民产业，促进农民就近就业增收”，把县域经济摆到了乡村全面振兴的突出位置[17]；2025年政府工作报告部署“加快补齐县城基础设施和公共服务短板，大力发展县域经济”，将县城作为新型城镇化的重要支点[16]；“十五五”规划建议进一步提出“发展各具特色的县域经济，开发农业多种功能，推动农村一二三产业深度融合”，为特色产业的纵向延伸提供了顶层指引[18]。更具操作性的制度安排来自《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》：该文件单设“实施潜力地区城镇化水平提升行动”专章，明确要求省级政府要“一县一策”确定主导产业发展方向和培育要求，引导重大产业项目在潜力地区集群布局[19]。政策逻辑由“普惠式救助”转向“一县一策”的精准培育，为欠发达边缘型城市从被动接受到主动嵌入提供了稀缺的制度通道。

6.2 突围方向：从“被动接受”到“主动嵌入”

从被动接受到主动嵌入的转变，前提是找准自身比较优势。欠发达边缘型城市的突围逻辑，不是复制核心城市的产业形态，而是以“一县一业”的特色县域经济筑牢根基，以区域产业链嵌入打开通道，以托底性帮扶的造血机制完成启动。三个环节环环相扣：根基决定方向，通道决定能级，启动器决定速度，共同构成从“被遗忘角落”到“区域节点”的跃迁路径。

路径一：以“一县一业”特色县域经济为根基。资源禀赋是这类城市最可依仗的初始资本。立足县域自身的农业、生态、文旅等独特资源，把“小而散”的初级产品培育成“专而精”的主导产业，是成本最低、风险最小的起步方式。中央一号文件强调“发展各具特色的县域经济”，指向的正是摒弃“千县一面”、在差异化中寻找产业立足点[17]；“十五五”规划建议提出“推动农村一二三产业深度融合”，则为特色农业向精深加工、品牌运营、文旅体验等环节延伸提供了方向[18]。从操作层面看，“支柱产业+专业园区+标志性产品”三位一体是可复制的抓手：以龙头企业带动农户与合作社稳定原料供给，以专业园区集聚上下游配套、形成规模效应，以地理标志与区域公用品牌提升产品附加值。唯有如此，比较优势才能真正转化为具有市场竞争力的产业集群，而不是停留在“守着资源过日子”的原始状态。

路径二：以区域产业链嵌入为通道。主动嵌入的关键，是在邻近增长极的产业网络中寻找自身不可替代的定位。欠发达边缘型城市应主动对接核心城市与省域副中心的产业链条，承接产业转移中的“补链”环节——那些核心城市因成本高企、空间受限而不愿做、做不了、做不划算的配套环节，恰恰是边缘型城市可以深耕的缝隙市场。嵌入的意义在于打破“空间远→难嵌入”的恶性循环：一旦成为区域产业链上某一环节的稳定供给者，交通、信息与要素流动的壁垒就会因真实的产业联系而松动，边缘区位随之转化为“节点”价值。这一过程中，跨区域利益共享机制的建立至关重要——通过产值分成、税收共享、飞地经济等方式，让嵌入带来的增值留在本地，避免只贡献要素、不分享收益，最终沦为单纯的“加工车间”。

需要强调的是，承接产业转移并非“捡到篮里都是菜”，而应遵循比较优势与生态环保的双重约束。《关于促进制造业有序转移的指导意见》明确提出引导产业在区域间合理有序转移，强调承接方要立足资源环境承载能力、优化承接布局，防止低端产能简单平移[26]。对欠发达边缘型城市而言，承接的目的不是复制低端产能，而是借转移之势补齐本地缺失的产业链环节、导入先进的管理经验与技术标准，实现“承接一个环节、带动一个集群”的乘数效应。唯有如此，嵌入才不会停留在要素承接的表层，而是真正内化为本地产业的升级能力。

路径三：以托底性帮扶“造血”机制为启动器。外部帮扶的价值不在“输血”本身，而在把外部资源转化为内生发展能力。四川自2023年9月启动托底性帮扶工作，78户在川央企和地方国有企业依托“1+1帮1”机制、以产业帮扶为主攻方向，对全省39个欠发达县域开展“矩阵式”帮扶[24]。帮扶逻辑正在从“给钱给物”转向“建链造血”：2025年帮扶企业产业投资资金到位321.79亿元[24]、同比增长157%[24]，其中巴中、阿坝、甘孜“矩阵式”帮扶签约项目资金到位190.57亿元[24]、同比增长342%[58]。资金投向聚焦产业培育、基础设施与优势资源开发，帮扶企业与受援县域形成了利益联结的共建关系，外部资源的“启动器”作用初步显现。

县域层面的突围实践提供了更直观的注脚。万源市实施“一产不能松、二产作主攻、三产继续冲”总战略，立足富硒农业与红色文旅的比较优势培育主导产业，2025年前三季度在四川省县域经济高质量发展运行监测考核中列全省146个县（市）第17名[47]。雷波县以“生态产业化、产业生态化”双轮驱动，重点培育茶、芦笋、灵芝、脐橙等十大种养循环旗舰生态产业，十大产业年总产值突破1.8亿元[48]，累计带动1000余户农户年均增收3000-5000元[48]、创造就业岗位超300个[48]。两个案例的共同点在于：外部帮扶与政策资源作为启动器，撬动的是本地资源禀赋的产业化转化，而非对输血通道的长期依赖——这正是“造血”机制区别于“输血”帮扶的本质。

四川托底性帮扶欠发达县域产业投资到位资金（2025年）

78户帮扶国企、39个欠发达县域、“1+1帮1”机制；数据[24][58]，矩阵式口径为推进会时点数据

综合三条路径，欠发达边缘型城市的突围本质是一场“坐标系转换”：不再以核心城市的影子定义自身，而是以自身比较优势为原点、以区域产业链为坐标轴，重新定位自己在区域网络中的价值坐标。特色县域经济提供产业根基，区域产业链嵌入提供上升通道，托底性帮扶提供启动动力，三者叠加，才能把“被动接受”的外生依附逆转为“主动嵌入”的内生增长。换言之，“主动嵌入”的检验标准有三：一看主导产业是否具备市场竞争力，能否不依赖政策扶持而在市场中立足；二看产业链条是否形成本地化的配套闭环，增值环节是否尽可能留在县域；三看内生主体是否成长起来，本地企业、合作社与劳动者是否成为产业运行的主角。只有当外部导入的资源沉淀为本地能力、外部打开的通道转化为本地网络位置时，欠发达边缘型城市才真正完成了从“被照顾”到“被需要”的身份转变。当产业根基初成、要素开始集聚，跃迁的方向自然指向以创新提升产业附加值——这正是创新追赶型城市试图以“创新网络”破解“创新孤岛”所要完成的跃升。

第七章 创新追赶型的产业突围路径

欠发达边缘型城市的突围解决的是“产业从无到有”的生存问题；而当产业根基初步奠定、城市进入更高发展阶段，决定跃迁高度的已不再是要素的简单叠加，而是创新能力能否转化为产业竞争力。创新追赶型城市正处于这一阶段：拥有一定的科研资源与创新投入，创新产出的“账面”并不难看，但成果本地转化不足，“研发在本地、产业化在外地”的悖论长期困扰着这类城市的发展。

7.1 脆弱性再审视

创新追赶型城市的脆弱性，集中体现为“创新孤岛”效应。一方面，城市在研发投入、专利产出、创新型企业培育等方面已有积累，创新资源并非空白；另一方面，高校院所数量偏少、科技金融服务体系尚不完善、缺乏高能级创新平台，导致创新链条在“中试—孵化—产业化”的中间环节出现断层。研究成果往往停留在论文与专利层面，难以转化为本地产品与本地企业；创新的外溢收益大量流向产业配套更完善、转化服务更成熟的外地，形成“墙内开花墙外香”的尴尬局面。核心矛盾由此凝练为一条：创新资源的存续与本地产业竞争力的提升之间，缺乏有效的转化桥梁。

从创新系统的构成看，这类城市的“孤岛”来自三块短板。其一是载体短板：本地高校与科研院所偏少，基础研究与原始创新的供给不足，创新更多依赖“拿来”而非“长出来”；其二是金融短板：科技金融工具不完善，风险投资、种子基金、知识产权质押等市场化融资渠道发育不充分，早期项目难以获得耐心资本支持；其三是平台短板：缺乏中试基地、概念验证中心、高能级实验室等公共转化平台，创新成果在走向市场的“死亡谷”阶段缺乏承接设施。三块短板相互咬合，使得即便是有限的创新资源，也难以在本地完成从成果到产业的惊险一跃。

鄂州是观察这一类型的鲜活样本。2025年鄂州市GDP达1416.02亿元[49]、同比增长6.7%[49]，增速居湖北省第二位；创新主体培育同步提速，科技型中小企业增至1254家[49]、高新技术企业达500家[49]，每万人发明专利拥有量居湖北省第三[49]。快速增长的企业数量与专利存量，反映的是创新追赶型城市“有创新资源”的一面；而如何让这些资源穿过转化断层、沉淀为本地产业链条，则是这类城市共同面临的“最后一公里”考验。

常德的合成生物制造产业则展示了另一重可能：当创新链条被打通，后发城市同样能在前沿赛道形成集群优势。2025年常德市已集聚43家合成生物制造企业[50]、总产值超155亿元[50]、近3年年均增速25%左右[50]，津市生物酶产业集群获评国家中小企业特色产业集群[50]；作为县域层面的承接点，津市生物制造企业达41家[51]、2025年生物制造产业产值增速达24.9%[51]。从“有创新资源”到“有创新产业”，中间隔着一条需要系统打通的转化通道——常德的经验恰恰说明，这条通道并非不可跨越。

两个样本从正反两面印证了创新追赶型城市的突围逻辑：鄂州展示的是“创新资源密集但转化通道待建”的普遍处境，常德则提供了“链条打通后集群自然生长”的正面示范。两者的差异，不在于创新投入总量的多寡，而在于是否围绕主导产业把中试、金融、平台与企业主体组织成一个相互咬合的系统。这也意味着，创新追赶型城市的政策着力点，不应是盲目堆砌专利、论文等账面指标，而应系统性地降低创新成果本地转化的制度成本——包括中试熟化的设施供给、耐心资本的可得性、成果处置的权属安排，以及企业与高校院所之间的利益分配机制。把转化通道的“摩擦力”降下来，创新资源才会真正沉淀为产业竞争力。

7.2 突围方向：从“创新孤岛”到“创新网络”

创新追赶型城市的突围方向，是把孤立的创新点编织进区域创新网络，让创新资源在流动中实现价值、在协同中放大能级。具体路径有四条：打通“研发—转化—产业化”全链条，推动“四链融合”，培育专精特新梯队，融入区域创新网络。四条路径分别对应转化的机制补强、要素支撑、主体培育与空间拓展，构成破解“创新孤岛”的系统方案。

路径一：打通“研发—转化—产业化”全链条。创新孤岛的症结在中间环节，破局的关键也在中间环节。中试熟化、概念验证、科技孵化等环节，承担着把论文与专利转化为工艺与产品的“惊险一跃”，恰恰是创新追赶型城市最需要补强的短板。政府应通过建设中试基地、概念验证中心与公共孵化平台，补齐这一关键环节；同时以“研发在本地、生产在本地”为导向，引导本地高校院所的科研成果优先向本地企业转移转化，把实验室里的专利变成生产线上的产品，把论文里的技术变成市场上的企业。全链条的意义在于，让创新资源在本地完成价值闭环，而不是在“论文—外地产业化”的流失路径中空转。需要把握的是，链条的打通应以企业为主体、以市场为导向，政府的作用是补足市场失灵的中间环节——既不越位去替代企业作产业化决策，也不缺位让成果在转化断层处自生自灭；通过“政府建平台、平台引机构、机构育企业”的接力机制，把创新链条上的每一环都落到具体的承接主体上。

路径二：推动创新链、产业链、资金链、人才链“四链融合”。创新成果转化是长周期、高风险的过程，单靠企业自有资金难以支撑，离不开资金链与人才链的协同。政府引导基金与科技金融的补位尤为关键：通过设立成果转化引导基金、开展投贷联动、推广知识产权质押融资，为“从0到1”的转化项目提供种子资金，缓解早期创新的融资约束；以场景开放吸引人才，在智慧城市、智能制造等真实应用场景中向创新主体开放机会，让人才在解决实际问题中实现价值，破解后发城市“引才难、留才难”的困局。四链融合的本质，是让创新不只在实验室里运转，而是与产业需求、金融资本、人才供给深度咬合，形成相互强化的创新生态。在人才这个短板上，后发城市尤其要善用“柔性引才”策略——以项目合作、周末工程师、飞地研发等弹性方式共享中心城市人才资源，让“人才不为我所有、但为我所用”成为常态，缓解本地高校院所偏少带来的人才供给约束。

路径三：培育专精特新梯队，形成创新增长极。创新追赶型城市的产业突围，最终要落到一批具备核心竞争力的企业主体上。承接“十五五”时期因地制宜发展新质生产力的政策方向，把专精特新培育作为提升产业创新能力的重要抓手[18]。中央层面的政策供给已经相当系统：根据财政部、工业和信息化部《关于支持“专精特新”中小企业高质量发展的通知》（财建〔2021〕2号），2021-2025年中央财政累计安排100亿元以上奖补资金[27]，重点支持1000余家国家级专精特新“小巨人”企业高质量发展[27]，带动1万家左右中小企业成长为国家级“小巨人”[27]。创新追赶型城市应抓住这一政策窗口，建立从创新型中小企业、专精特新中小企业到“小巨人”企业的梯度培育体系，以专精特新企业集群构筑本地创新增长极，形成“头部引领、腰部支撑、底座厚实”的企业生态。

路径四：融入区域创新网络，突破“孤岛”困境。创新孤岛的根本解法，不是闭门造车，而是把本地创新节点接入更大的创新网络。与邻近中心城市共建创新飞地、离岸孵化器，是破解空间与能级约束的通行做法——把研发前端放在创新资源密集的中心城市，把产业化环节留在本地，形成“研发在外、产业化在本地”的正向分工，这与“研发在本地、产业化在外地”的困境恰成镜像。同时，主动对接都市圈与城市群的创新资源，以省域副中心城市培育政策为依托，争取更高能级的创新平台、研发机构在本地布局，让本地的创新型企业与科研机构成为区域创新网络中的活跃节点[15]。嵌入网络还意味着创新要素的双向流动：既引进来，依托中心城市的高校院所与龙头企业导入技术、人才与资本；也走出去，鼓励本地企业把研发触角伸向创新资源富集地，在更大范围内组织创新要素。嵌入网络而非依赖孤岛，是创新追赶型城市把“创新存量”转化为“发展增量”的空间前提。

鄂州市创新主体数量（2025年）

数据[49]，2025年GDP 1416.02亿元、增速6.7%居湖北省第二

常德·津市生物制造企业数量

常德43家、总产值超155亿元、近3年年均增速约25%[50]；津市41家、2025年产值增速24.9%[51]

从“创新孤岛”到“创新网络”的转变，本质是让创新追赶型城市从“单点创新”走向“网络协同”。全链条打通解决成果转化的“最后一公里”，四链融合提供要素支撑，专精特新梯队奠定企业根基，区域创新网络打开外部空间——四者合力，才能把“研发在本地、产业化在外地”的悖论，逆转为“研发在本地、产业化也在本地”的良性循环，让创新真正成为城市产业竞争力的源头活水。

当创新追赶型城市通过嵌入创新网络完成研发成果的本地产业化，它实现的是一次从“技术洼地”向“产业高地”的关键跃升；而另一类生态禀赋良好、却长期在“生态保护”与“产业发展”之间徘徊的绿色转型型城市，则需要走出第三条道路——把生态约束转化为生态资本，在守住绿水青山的同时换来金山银山。

第八章 绿色转型型的产业突围路径

绿色转型型城市的脆弱性，集中表现为生态保护与发展空间之间的冲突：一方是生态保护红线划定的空间约束、尚不完善的生态补偿机制，另一方是绿色产业规模偏小、附加值偏低所导致的增长乏力。这类城市并非缺乏资源禀赋，而是生态价值长期处于“难度量、难抵押、难交易、难变现”的状态，生态的含“绿”量迟迟难以转化为发展的含“金”量。生态约束只有转化为生态资本，绿色转型型城市才能真正实现突围——这既是本章路径设计的出发点，也是检验绿色转型成效的根本标尺。能否在守住生态底线的前提下重构产业体系，决定了这类城市能否从“发展的旁观者”转变为“绿色经济的参与者”。

8.1 脆弱性再审视

从城市形态看，绿色转型型城市主要涵盖三类：一是承担重要生态功能、以限制开发区域为主的生态功能区；二是因资源枯竭而失去传统增长动力的资源枯竭型城市；三是依托自然与人文资源发展的旅游型城市。三类城市的发展起点各异，但在产业脆弱性上呈现出高度相似的三个层面。

其一，生态保护红线与产业发展空间高度冲突。生态功能区的主体功能定位决定了产业布局必须让位于生态保护，适合承载工业项目的用地空间受限，新项目落地面临更高的准入门槛；资源枯竭型城市则面临废弃矿区再利用与生态修复并行的双重任务，历史遗留的生态欠账持续占用财政资源；旅游型城市同样面临景区保护与设施开发之间的平衡难题。空间约束不是短期现象，而是贯穿规划、招商、建设全过程的刚性边界。

其二，绿色产业规模小、附加值低。生态农业、生态旅游、林下经济等业态大多停留在初级形态，缺乏深加工环节、品牌溢价与稳定的销售渠道，产业“散小弱”特征明显；绿色产业的就业容量与税收贡献有限，难以独立支撑城市财政运转与居民持续增收。产业基础薄弱又反过来削弱了城市吸引投资与人才的能力，形成“低水平均衡”的锁定。

其三，生态价值难以市场化变现。生态产品普遍具有公共物品属性，价值核算缺乏统一标准，生态权益难以抵押、生态产品难以交易，生态补偿多以政府纵向转移为主、市场化横向补偿不足。“绿水青山”通向“金山银山”的通道尚未完全打通，生态保护的成果无法稳定转化为经济回报，保护者积极性与产业投资意愿均受影响。

国家层面的制度安排正在为破解上述矛盾提供依据。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，明确提出到2025年，生态产品“难度量、难抵押、难交易、难变现”等问题得到有效解决，生态优势转化为经济优势的能力明显增强[21]。2025年，国家发展改革委确定北京市密云区等25个地区和海南热带雨林国家公园为第二轮国家生态产品价值实现机制试点[22]，试点期限为2026—2028年[22]。从制度框架确立到试点地区扩面，生态产品价值实现的通道正从政策文本走向具体实践，为绿色转型型城市把生态约束转化为生态资本提供了日益清晰的制度接口。可以说，绿色转型型城市突围的外部条件正在成熟，短板主要在内部路径的探索与产业载体的培育。

8.2 突围方向：从“生态约束”到“生态资本”

把生态约束转化为生态资本，需要在三个方向同时发力：让生态产品可度量、可交易，让绿色低碳产业成为新的增长极，让资源枯竭型城市在生态修复中重塑产业根基。三条通道并非彼此孤立，而是分别对应生态功能区、绿色资源富集区与资源枯竭区三类城市形态，共同构成绿色转型型城市从“被动受限”走向“主动增值”的完整路径谱系。

通道一：生态产品价值实现。第一条通道以建立生态产品价值核算体系为前提，把过去“无价”的生态资源转化为可量化、可交易的资产。具体而言，一是建立与自然资源统一确权登记相衔接的生态产品价值核算机制，为生态产品定价与交易提供依据；二是依托生态农业、生态旅游、康养产业、碳汇经济等生态友好型业态，把生态优势导入市场；三是推动生态补偿机制制度化，在纵向补偿基础上发展区域间横向补偿，让保护者得到合理回报。这一通道的制度依据，是《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》确立的“推进生态产业化和产业生态化，加快完善政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径”[21]，以及第二轮国家生态产品价值实现机制试点的落地实践[22]。对于生态功能区与旅游型城市而言，生态产品价值实现是资源匹配度最高、综合成本最低的突围通道，其关键在于把核算出来的生态价值通过交易、抵押、补偿等机制真正变成现金流。

通道二：绿色低碳产业超前布局。第二条通道不满足于把生态“卖出去”，而是依托清洁能源、储能、循环经济等绿色产业，在生态约束内培育高附加值的增长点。绿色转型型城市往往拥有水能、风能、太阳能等清洁能源资源，具备布局新能源产业的先天条件。超前布局的要义在于把能源优势转化为产业优势：以清洁能源基地建设带动装备制造、储能、氢能等上下游环节集聚；以循环经济园区承接废弃资源综合利用，实现“变废为宝”；以零碳园区、零碳工厂建设倒逼存量产业绿色化改造，把“减碳”转化为产品差异化与低碳竞争力的来源。需要强调的是，绿色低碳产业布局既要严格守住生态红线，防止以“绿色”之名突破空间约束，也要防止新能源赛道上的低水平重复建设，核心是把生态约束转化为产业的门槛优势与品质优势，实现“约束内的高质量增长”。

通道三：资源枯竭型城市绿色转型。第三条通道针对资源枯竭型城市这一特殊群体。这些城市曾因资源开发而兴，又因资源枯竭而衰，遗留大量矿山废弃地、采煤沉陷区与生态欠账，转型难度在五类次级城市中最为突出。其突围的关键，是从资源依赖走向“绿能降本、产业反哺、生态修复”的闭环：以光伏、抽水蓄能等绿色能源降低生产用能成本，以生态农业、文旅康养等接续产业收益反哺矿山修复，以生态修复改善人居环境、进而吸引人口与产业回流。金昌、玉门、焦作、淄博淄川、铜川等城市的实践，从不同侧面验证了这一闭环的可行性，也说明资源枯竭并不是产业生命的终点，而可能成为生态经济的新起点。

下面结合典型城市案例，逐条展开三条通道的具体形态。

金昌：“2+4”产业体系重构资源型工业基底。甘肃金昌市是我国典型的资源型工业城市，依托镍钴等有色金属资源，聚焦打造全省新型工业化示范区。2025年上半年，全市154个重点产业项目开复工145个[57]，完成投资126.9亿元[57]，实现产值1229亿元[57]、同比增长25.28%[57]；规模以上工业增加值同比增长22.5%[57]、居全省市州首位，工业增加值对GDP增长贡献率达91.8%[57]。“2+4”现代化产业体系不仅稳住了工业基本盘，更推动产业结构从单一资源开发向新能源、新材料等多元方向延伸，为抵御资源枯竭风险未雨绸缪。这一样本表明，资源型城市未必只能被动等待枯竭，只要超前布局接续产业，就能把“地下资源”的路径依赖转化为“地上产业”的多元支撑，让传统工业基底在绿色化改造中焕发新的竞争力。

金昌市2025年上半年“2+4”现代化产业体系重点项目

154个重点产业项目开复工145个[57]，产值同比增长25.28%[57]

玉门：老市区从“石油城”到接续产业重镇。甘肃玉门老市区曾是我国石油工业的摇篮，随着资源枯竭，一度陷入人口锐减、产业空心的困境。2025年，玉门老市区实现工业总产值179.34亿元、工业增加值58.67亿元[55]；常住人口已从不足万人回升至2万余人、增长了一倍有余[55]。工业接续与人口回流相互印证，说明资源枯竭型城市只要找准接续产业方向，就能在收缩之后重新积聚发展动能，实现“收缩中的再生”。人口是衡量城市转型成效最敏感的指标，玉门常住人口的回升，直观反映出接续产业对就业与生活的支撑作用正在显现。

玉门老市区2025年工业总产值（亿元）

工业总产值179.34亿元[55]、工业增加值58.67亿元[55]，常住人口从不足万人回升至2万余人、增长一倍有余[55]

焦作：从“地下挖煤”到“地上生金”。河南焦作市以煤炭立市，转型后着力培育新材料、新能源等接续产业。如今，全球每3块锂电池中就有1块使用多氟多晶体六氟磷酸锂[52]，全市21个工业产品产销量或产值居全球第一[52]、13个居全国第一[52]，并培育形成“3+13+N”重点产业链群[52]。转型成效获得国家层面认可：在2024年度资源枯竭城市转型绩效评价中，焦作居全国第3位[53]、再获“优秀”格次[53]，全国41个工业门类中拥有37个[53]，产业体系完整度在同类城市中位居前列。焦作的路径表明，资源枯竭型城市的绿色转型不是放弃工业，而是以更高附加值、更低环境代价重构工业，把“挖煤”时期积累的产业基础与工业精神转化为新材料、新能源领域的竞争优势。

淄博淄川：从“煤炭到玫瑰”的负碳探索。山东淄博市淄川区是百年采煤老工业区，废弃矿坑与采煤沉陷地曾是沉重的生态包袱。当地以昆仑多能互补示范产业园为载体，一期布局6兆瓦光伏[56]、废弃矿井抽水蓄能与1.3万平方米鲜花温室[56]，产出面向市场销售的“负碳玫瑰”。一期项目每年减排二氧化碳4300吨[56]，实现年利润1100万元[56]，并解决居民就业近百人[56]。这一实践形成了绿能降本、花卉收益反哺矿山修复、带动居民就业的可持续闭环，为采煤沉陷区绿色转型提供了可复制、可推广的样本。把废弃地改造为绿色能源与高附加值农业的复合载体，正是“生态修复”与“产业培育”同步推进的典型示范。

铜川：以低空经济开辟资源型城市新赛道。陕西铜川市作为资源型城市，在接续产业选择上瞄准低空经济等新兴领域。具体而言，《铜川市精准低空作业技术助力农业发展》案例入选2025年陕西省公共数据“跑起来”第一批典型应用场景[54]；印台区“低空应用场景融合联动试点”入选陕西省首批低空应用场景试点，为全省首批28个试点之一[54]。两个不同名单的入选，说明铜川在低空经济的场景供给与应用落地两个维度都已形成实际部署，为资源型城市在生态约束下开拓“低消耗、高附加值”新赛道提供了经验，也提示绿色转型型城市可以在生态农业、智慧巡检等场景中寻找低空经济等新兴产业的落点。

综观三条通道与五个案例，绿色转型型城市的突围呈现出清晰的共性逻辑：生态约束不是增长的边界，而是差异化竞争力的来源。无论是以生态产品价值实现换取“市场溢价”，还是以绿色低碳产业布局换取“增长增量”，抑或以生态修复换取“要素回流”，本质都是把过去被排斥在经济循环之外的生态要素重新纳入价值创造体系。值得注意的是，三类通道并非相互排斥，金昌的绿色化工业改造、淄川的负碳农业、铜川的低空经济应用，都同时兼顾了产业升级与生态改善，说明“产业”与“生态”可以互为手段、互为目标。这些来自生态约束中的突围经验，需要上升为可操作、可推广的政策供给，才能在不同类型、不同禀赋的城市之间复制放大，这正是政策体系设计的现实需求。

第九章 政策建议

城市扩张推动型的困境在于扩张速度与产业质量的脱节，制造业依赖型的瓶颈在于路径依赖的锁定，欠发达边缘型受困于内生动力与外部导入的双重缺失，创新追赶型徘徊于“研发在本地、产业化在外地”的错位，绿色转型型则要在生态保护与发展空间的冲突中寻找出路。五种类型的脆弱性表现各异，决定了政策供给不能“一刀切”；但五类城市又共同面临要素流动不畅、创新支撑不足、协同机制缺失等共性约束。因此，次级城市产业突围需要构建“分类施策+共性支撑”的双轨政策体系：以差异化政策工具箱回应各自的类型特征，以四项共性机制破解共同的发展瓶颈，使政策资源既精准适配类型差异，又形成面向全体次级城市的公共支撑。

9.1 分类施策：针对五种类型城市的差异化政策工具箱

差异化政策工具箱的设计逻辑，是紧扣每类城市脆弱性的核心矛盾配置政策资源，使有限的政策工具投向最需要突破的环节，避免“撒胡椒面”式的平均用力。五类城市的政策重点与核心政策工具如下表所示。

城市扩张推动型：从约束土地财政到重构产业生态。土地出让收入使用绩效评价将财政资源的使用与产业产出挂钩，倒逼城市摆脱“卖地—基建—再卖地”的增长循环；产业园区“腾笼换鸟”推动低效用地二次开发，以存量空间承接高附加值环节，缓解增量扩张冲动；城市更新基金为老旧工业区、城中村改造提供长期资金，以城市更新带动产业升级；承接核心城市功能外溢清单帮助城市精准识别可承接的产业与功能，避免不加甄别地接收低端产业转移、沦为“加工车间”与“睡城”。四类工具共同指向一个目标——让城市从“土地经营者”回归“产业生态组织者”，把扩张积累的空间与设施存量转化为产业升级的承载力。

制造业依赖型：以智改数转与专精特新夯实产业根基。制造业数字化转型补贴降低企业转型成本，推动传统制造向数字化、智能化、绿色化改造，对应《制造业企业数字化转型实施指南》确立的中小企业“梯次转型”路径；“小巨人”奖补对接中央财政支持专精特新中小企业高质量发展的机制，2021至2025年中央财政累计安排100亿元以上奖补资金[27]，分三批重点支持1000余家国家级专精特新“小巨人”企业[27]，为次级城市培育“精而强”的企业梯队提供直接资金杠杆；生产性服务业集聚区补齐研发设计、检验检测、物流金融等服务短板，以“两业融合”提升制造业附加值；未来产业专项支持城市结合产业基础布局人工智能、新材料、合成生物等新赛道，以增量动能打破传统制造的路径锁定。

欠发达边缘型：以特色县域经济与造血帮扶激活内生动力。“一县一策”主导产业目录依据《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，由省级政府明确各县主导产业发展方向与培育要求[19]，引导重大产业项目在潜力地区集群布局；托底性帮扶机制以“输血”转“造血”为目标，把帮扶重点从资金援助转向产业培育与市场对接；县域基础设施补短板依据政府工作报告“加快补齐县城基础设施和公共服务短板”的部署[16]，改善特色产业落地的硬环境；东西部产业协作推动发达地区与欠发达县域共建产业园区、共担产业项目，以跨区域分工分享产业链价值。对这类城市而言，政策的核心不是“给钱”，而是“给路径”——通过机制设计让县域找到并做长自己的特色产业链。

创新追赶型：打通“研发—转化—产业化”全链条。产学研协同平台连接高校院所的科研成果与本地企业的转化需求，破解“研发在本地、产业化在外地”的错位；创新飞地允许城市在核心城市设立研发机构、集聚创新资源，实现“研发在核心、生产在本地”；科技金融与政府引导基金为创新型企业提供风险投资、担保与贴息等多元融资，缓解创新投入的可持续性压力；人才引育专项围绕主导产业精准引才、育才、留才，缓解创新型城市的人才外流。四类工具形成从创新源头到产业落地的完整政策链，其共同指向是把分散的创新要素转化为本地可沉淀的产业竞争力。

绿色转型型：以生态价值实现与绿色产业培育转化生态资本。生态产品价值核算与交易机制依据《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》[21]，为生态产品定价、抵押与交易提供制度基础；生态补偿机制在纵向补偿基础上发展横向补偿，让生态保护者获得稳定回报，增强保护与投资的双重激励；零碳园区试点引导清洁能源、循环经济等绿色产业集聚，把“减碳”转化为产业竞争力；资源枯竭城市转型专项资金则为矿山修复、接续产业培育与民生改善提供过渡期支撑，帮助城市跨越“旧产业退出、新产业未立”的转型空档。

上述政策工具箱与中央政策取向高度衔接：“十五五”规划建议明确提出“因地制宜发展新质生产力”[18]；《关于推动城市高质量发展的意见》要求分类推进以县城为重要载体的城镇化建设、大力发展县域经济[15]；《制造业企业数字化转型实施指南》为制造业依赖型城市的智改数转提供了操作指引[20]。地方在落实中应结合本地产业基础选择重点工具，并对政策效果建立动态评估与动态调整机制，避免工具与本地实际错配。

为直观呈现五类城市对不同维度政策的相对需求强度，课题组基于上述政策工具箱进行系统评估（1—5分，分值越高表示需求越强），结果如下图所示。

五类次级城市政策工具需求强度（课题组评估）

注：分值系课题组基于9.1政策工具箱的系统评估（1-5分），反映不同城市类型对各维度政策的相对需求强度，非统计实测值

从评估结果看，五类城市的政策需求结构呈现出明显的差异化特征：制造业依赖型与城市扩张推动型对财政金融、产业引导工具的需求最强，反映其产业存量重、转型资金压力大；欠发达边缘型对财政金融工具的需求达到最高值，同时要素保障需求相对偏弱，说明其首要瓶颈仍是资金导入与产业培育；创新追赶型对创新激励工具的需求最为突出，要素保障紧随其后，体现其对创新生态与人才集聚的强依赖；绿色转型型对生态绿色工具的需求明显高于其他类型，同时对其余维度工具的需求整体相对均衡，反映其突围仍处于生态基础培育的起步阶段。雷达图的差异印证了“一刀切”政策的失效：只有按类型配置政策工具，才能实现政策资源的精准投放。

9.2 共性政策建议

差异化工具箱解决的是“一城一策”的精准性问题，共性机制则解决五类城市共同面对的瓶颈。四项共性机制构成次级城市产业突围的公共支撑，彼此衔接、协同发力。

省域副中心带动。《关于推动城市高质量发展的意见》提出“推动有条件的省份培育发展省域副中心城市”[15]，为次级城市提供了从“边缘”走向“节点”的制度通道。具体机制包括：在省域副中心城市与次级城市之间建立产业协作机制，推动副中心功能向次级城市延伸，形成“核心—副中心—次级”的多级产业网络；同时，依据《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》关于“推动有条件省份培育发展省域副中心城市，有效分担省会城市非核心功能”的部署[19]，防止副中心对周边次级城市形成新的虹吸，把带动效应落实为产业链共建、园区共管与要素共享，让省域副中心真正成为次级城市对接省级乃至全国要素网络的枢纽。

“十五五”产业支撑。“十五五”规划建议提出“分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，提升产业支撑能力和公共服务水平”[18]，为次级城市争取产业政策资源提供了直接依据。次级城市应抓住规划编制窗口，把产业突围纳入“十五五”规划核心议程，围绕主导产业构建现代化产业体系，因地制宜发展新质生产力[18]；中央与省级财政应统筹安排县城产业支撑相关资金，推动产业载体与基础设施同步规划、同步建设，避免“有平台无产业、有园区无项目”，使县城城镇化建设真正落到产业根基之上，而不是止步于空间与设施扩张。

核心—次级协同。依托城市群一体化和都市圈同城化，构建“核心城市研发—次级城市制造”的协同格局。具体机制包括：产业链跨区域分工与利益共享，鼓励核心城市将生产制造、配套服务环节向次级城市梯度布局，并建立税收、产值分享等跨区域利益协调机制；基础设施与公共服务互联互通，降低次级城市接入核心城市网络的制度与时空成本；人才、技术、资本等要素双向流动，通过“研发在核心、生产在本地”等模式，让创新成果在次级城市落地转化，让次级城市的成本优势与核心城市的创新优势互补，形成“1+1>2”的区域协同效应。

数字化赋能。以智改数转、人工智能+制造推动次级城市跨越式升级。《制造业企业数字化转型实施指南》要求深化新一代信息技术融合应用，加快产业模式和企业组织形态变革，促进形成新质生产力[20]。次级城市应推动企业级与行业级数据基础设施建设，支持专精特新“小巨人”等基础较好的中小企业开展系统化集成改造、小微企业开展普惠性上云用数赋智[20]；以应用场景创新驱动产业智能化转型，建设面向生产、生活需求的多样化数字应用场景，把数字化打造为次级城市缩小与核心城市差距的“通用基础设施”，以较低成本实现生产组织方式的跃迁。

分类施策回应类型的差异性，共性机制破解发展的共通性，二者相互咬合、缺一不可。当差异化政策工具箱与四项共性机制真正落地，次级城市产业突围就不再是单点突破，而是一个可预期、可协同、可持续的系统过程；这一政策体系也为研判“十五五”时期次级城市产业版图的重构方向提供了支点。

第十章 结论与展望

第九章提出的"分类施策+共性支撑"双轨政策体系，为五类次级城市分别配置了差异化的政策工具箱，并叠加省域副中心带动、"十五五"产业支撑、核心—次级协同、数字化赋能四项共性机制。这套框架能否落地，取决于三个前提：类型诊断是否足够精细、路径选择是否抓住了主要矛盾、外部趋势是否提供了可用的时间窗口。本章以此为线索，收束全篇的主要发现，检讨研究的边界，并对"十五五"时期次级城市产业突围的趋势环境作出前瞻判断。

10.1 主要研究发现

发现一：产业脆弱性因类型而异，差异化突围是唯一可行路径。第二章基于聚类分析的诊断表明，次级城市并非均质群体——城市扩张推动型面临扩张速度与产业质量脱节的矛盾，制造业依赖型受困于路径依赖与新旧产业衔接失序，欠发达边缘型呈现内生动力与外部导入的双重缺失，创新追赶型陷入"研发在本地、产业化在外地"的转化断层，绿色转型型则需在生态红线与发展空间之间寻找平衡。五种类型的核心矛盾不同、风险点各异，"一刀切"的统一政策注定失效，分类施策因此不是政策偏好，而是由问题结构决定的必然选择，任何试图以单一模式覆盖全部次级城市的政策设计，都会因忽视类型约束而在执行层面走样。

发现二：行业内效率提升优先于产业结构模仿。国际证据与国内路径形成相互印证。大曼彻斯特的测算显示，把行业内企业生产率提升至伦敦水平可使与伦敦的生产率差距缩小74%[31]，而仅对齐产业结构仅能缩小9%[31]，效率提升的收益约为结构模仿的8倍[31]。对制造业依赖型城市而言，这一结论意味着"精深化"优先于"高级化"：智改数转、全要素生产率提升、专精特新梯队建设，比整体性换道更具现实可行性，也更能守住已有的产业基本盘。

发现三：嵌入区域网络比模仿核心城市更重要。扩张推动型城市以"精准卡位"承接核心城市功能外溢、欠发达边缘型城市以产业链嵌入从边缘走向节点、创新追赶型城市以创新网络嵌入破解"创新孤岛"，三条分型路径的共同逻辑，都是在区域产业网络中寻找不可替代的独特定位，而非简单复制核心城市的产业结构。这种"嵌入优于模仿"的策略，把次级城市从核心城市的镜像，转化为区域系统中承担特定功能的单元，其竞争力来自网络位置而非规模复制。

发现四：政策窗口正在开启。"十五五"规划建议明确提出分类推进以县城为重要载体的城镇化建设、提升产业支撑能力[18]，《关于推动城市高质量发展的意见》首次将培育省域副中心城市写入中央城市工作顶层设计[15]，为次级城市提供了历史性机遇。数据端同样显示窗口的现实性：2025年常住人口城镇化率达67.89%[1]，城镇化已进入以质量提升为主的中后期；土地出让收入自2021年峰值87051亿元[11]连续四年降至2025年的41518亿元[7]，传统"以地生财"的增长模式难以为继，倒逼城市转向产业经营；累计培育专精特新"小巨人"企业1.76万家[13]，为制造业型次级城市提供了可对接的中小企业创新梯队。多重力量叠加，使产业突围从"可选项"变为"必答题"。

10.2 研究局限与未来方向

类型细分有待深化。本研究沿用的五类划分刻画了次级城市的主要矛盾，但类型内部仍存在显著异质性。以制造业依赖型为例，重化工型城市与轻工制造型城市在能耗强度、价值链位置、转型弹性上差异明显，统一施策仍可能失之粗放。未来可在更大样本上引入更细的产业维度，把五类进一步细化为若干亚型，形成"类型—亚型—城市"的递进分析。

产业突围的量化评估体系有待建立。本研究对路径效果的判断主要依赖案例证据与国际对照，尚缺乏统一的量化指标体系来评估"突围"的进展与成效。未来可借鉴城市脆弱性评价的思路，从产业效率、创新转化、就业结构、绿色绩效等维度构建次级城市产业突围指数，为政策迭代提供动态监测工具。同时，分型数据的可获得性仍是现实瓶颈——许多指标仅有全国或省级口径，城市层面的面板数据需要长期积累，这也在客观上制约了评估体系的建立进度。

县级次级城市的产业突围路径需要单独研究。本研究的分析单元以地级市为主，而大量县级城市面临的问题——要素约束更紧、市场半径更小、行政资源更少——在尺度上不同于地级市。县域经济的"一县一业"如何与区域产业链对接、托底性帮扶如何从"输血"转向"造血"，需要专门的县级尺度研究加以回答。

10.3 “十五五”时期次级城市产业突围的趋势展望

趋势一：新质生产力的区域布局将加速次级城市产业重构。"十五五"规划建议把因地制宜发展新质生产力确立为发展原则[18]，意味着新质生产力不是核心城市的专利，而是按各地禀赋差异化的区域布局。对次级城市而言，这既是机遇也是筛选：能够把新技术落到具体产业场景、把创新资源转化为现实生产力的城市，将获得重新排序的机会；而停留在旧赛道上的城市，差距可能被进一步拉大。产业重构的主动权，掌握在"因地制宜"的执行质量手中，关键是把新技术与本地产业基础精准对接，避免脱离禀赋的追风口式布局。

趋势二：数字化转型将成为产业突围的"通用基础设施"。《制造业企业数字化转型实施指南》提出中小企业"梯次"转型、专精特新"小巨人"企业开展系统化集成改造[20]，为次级城市量大面广的中小制造企业划定了可操作的转型路径。在数据要素日益成为基础资源的背景下，数字化不再只是单项技术改造，而是重塑生产方式、组织形态与产业协作的底层能力；其普惠性决定了它能够成为次级城市缩小与核心城市差距的"后发工具"；当数字化从"锦上添花"变成"生存底线"，率先完成梯次转型的城市将在下一轮竞争中占据先机。

趋势三：绿色低碳转型将重塑资源型和生态型城市的发展逻辑。《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》确立了生态优势转化为经济优势的制度框架[21]，第二轮国家生态产品价值实现机制试点已在25个地区铺开、试点期延续至2028年[22]，为生态资源富集型次级城市提供了把"含绿量"转化为"含金量"的通道。对资源枯竭型城市而言，绿色转型则意味着在产业接续中同步完成生态修复，把历史包袱转化为新的增长资产。

趋势四：省域副中心城市的培育将重构次级城市产业生态。《关于推动城市高质量发展的意见》提出推动有条件的省份培育发展省域副中心城市[15]，《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》进一步要求省域副中心城市有效分担省会城市非核心功能[19]。这一制度安排将重塑省域内的产业梯度与要素流向：一批次级城市将升格为区域增长极，在行政配置与市场配置的双重作用下重新定义自身在产业链条中的位置，进而带动更大范围的次级城市网络协同演进。

从类型诊断到分型路径，从国际经验到政策工具，贯穿全篇的基本判断始终如一：次级城市产业突围没有统一模板，但有一条清晰的逻辑——认清自身类型、深耕行业效率、嵌入区域网络、把握政策窗口；而"十五五"时期的四大趋势，正为这条逻辑提供前所未有的兑现空间。

附录

附录是研究报告的资料性补充部分，集中收录正文分析所依据的四类速查资料：各类型次级城市的代表名单、典型案例的深度研究摘要、国内外次级城市产业政策文件汇编以及国际经验对照表。本部分按“名单—案例—政策—国际”的顺序编排，每一项数据与论断均在文内标注来源编号，供研究者、政策制定者与产业界人士查阅、核对与引用。所有数据的统计口径与来源可信度分级，可在文内对应标注中检索确认，正文未展开的具体案例与政策线索亦可在此快速定位。

附录一 各类型次级城市代表名单

本名单依据报告正文第四至八章的类型学分析与公开报道整理，将五类次级城市的主要代表城市及其标志性成效数据汇总如下。列入名单的城市均具备公开可查的成效证据，代表性依据以量化指标为主、定性表述为辅，可作为后续研究的案例样本库与政策对标清单。

注：代表城市及其依据主要来自报告正文案例，依据正文及公开报道整理；部分城市同时兼具多种类型特征，本名单按其主要产业特征归入对应类型。

附录二 典型案例深度研究报告（焦作、襄阳、万源、常德、金昌等）

本部分选取报告正文重点分析的焦作、襄阳、万源、常德（含津市）、金昌等典型案例，按“背景—做法—成效—启示”四段式浓缩研究，提炼各城市产业突围的可复制经验。案例数据与正文第四至八章保持一致，并逐项标注来源。

焦作：从“地下挖煤”到“地上生金”。焦作因煤而兴、因煤而困，是典型的资源枯竭型城市。在煤炭资源衰减、采掘业难以为继的背景下，焦作以产业重构为核心推动城市转型，依托既有工业基础向新材料、新能源等方向延伸，以多氟多等龙头企业为牵引，深耕氟化工与新能源电池材料赛道，推动产业链从资源开采端向材料制造端跃迁。转型成效集中体现在两个维度：一是产品竞争力，多氟多生产的六氟磷酸锂在全球市场占有率居前，全球每3块锂电池中约有1块使用其产品[52]，全市已有21个工业产品产量居全球第一[52]；二是城市绩效，焦作在全国资源枯竭城市转型绩效评价中位居第3位[53]。其启示在于，资源枯竭型城市突围不必另起炉灶，而应在既有工业基因上向高附加值环节跃升，以单项冠军式企业带动产业链整体升级，实现传统产业的高端化再造。

襄阳：大项目牵引的制造业能级跃升。襄阳是湖北重要的老工业基地，制造业基础雄厚，但也面临区域竞争加剧、产业能级有待提升的压力。2025年，襄阳锚定“打造中西部发展的区域性中心城市”目标[41]，坚持制造业当家，围绕现代化产业体系建设开展精准招商，全年招引11个百亿级重大产业项目[41]，总投资达2223亿元[41]，项目覆盖汽车及零部件、新能源新材料等重点产业链。百亿级项目的密集落地，带动襄阳工业投资与产业能级的双重提升，为打造中西部非省会城市新型工业化样板提供了有力支撑[41]。其启示在于，制造业依赖型城市的突围需要以标志性大项目为牵引，在既有产业基础上延链补链强链，形成“龙头带动、集群发展”的产业生态。

万源：特色禀赋驱动的县域突围。万源地处四川东北部，是典型的欠发达山区县级市，产业基础薄弱、区位相对偏远，长期处于县域经济发展的末梢。万源确立“一产不能松、二产作主攻、三产继续冲”的总战略[47]，坚持三次产业协同发力，依托富硒资源发展特色农业，升级传统工业，深耕红色文旅，走出一条符合资源禀赋的县域突围之路。2025年前三季度，万源在全省146个县（市、区）县域经济高质量发展运行监测考核中排名第17位[47]，实现历史性突破。其启示在于，欠发达边缘型县域不宜追求“大而全”的产业体系，而应立足禀赋做强特色主导产业，以“特色+品牌”提升县域经济的辨识度与竞争力。

常德：合成生物制造的换道超车。常德是湘西北传统农业与轻工业城市，面临传统产业升级乏力、新增长点缺乏的困境。常德将合成生物制造作为培育新质生产力的主攻方向，依托津市高新区等平台集聚创新资源，构建“研发—中试—产业化”全链条生态，推动生物制造产业集聚发展。2025年，常德拥有合成生物制造企业43家[50]，产业总产值超过155亿元[50]，近三年年均增速约25%[50]；其中津市生物制造产业产值增速达24.9%[51]，成为湘北小城突围的样本。其启示在于，创新追赶型城市可通过前沿赛道布局实现换道超车，以小而精的产业园区为载体，在细分领域构建全国性影响力。

金昌：从“卖资源”到“卖材料、卖产品、卖技术”。金昌是依托镍钴资源开发兴起的传统资源型工业城市，长期依赖单一矿产冶炼产业链。金昌锚定建设“新型工业化示范区”目标，围绕“2+4”现代化产业体系推进重大项目布局与延链补链，推动有色金属新材料、新能源及新能源电池等产业集群化、高端化发展。2025年上半年，金昌“2+4”现代化产业体系重点项目完成投资126.9亿元[57]，实现产值1229亿元[57]，同比增长25.28%[57]，规上工业增加值同比增长22.5%[57]。其启示在于，资源型城市转型不能简单“去资源化”，而应依托资源禀赋向高附加值环节延伸，以产业集群化、高端化对冲资源衰减风险，实现从初级资源输出向精深加工与高端材料供给的价值跃升。

附录三 国内外次级城市产业政策文件汇编

本部分汇编与次级城市产业突围直接相关的中央政策文件，涵盖城市高质量发展、县域经济、新型城镇化、数字化转型、生态产品价值实现、专精特新培育与制造业转移等主题，全部来源于官方发布渠道，时间跨度自2021年延续至2025年，可按政策脉络对照查阅。

附录四 国际经验对照表

本部分将报告第三章引用的国际研究经验整理为对照表，逐项列明经验出处、核心机制与对本土次级城市的启示，帮助读者快速把握国际经验的可迁移部分及其适用边界。相关研究均来自公开的智库报告与同行评议期刊。

综合四类资料可见，次级城市产业突围既依赖地方实践的经验积累，也需要政策工具的持续供给与国际经验的适配转化。附录所列代表名单、典型案例、政策文件与国际对照，为正文的类型学分析与路径结论提供了可核查的证据底座，供研究者与决策者在后续工作中引用、更新与扩展。

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