地方政府招商引资模式创新与风险防控报告

摘要

当“拼补贴、拼地价、拼优惠”的传统招商模式走到尽头，地方政府招商引资将走向何方？这是本报告试图回答的核心命题。过去四十余年，招商引资以土地让利、税收返还、奖励补贴等“三板斧”为抓手，推动了中国经济的高速增长；但当招商比拼升级为贴身肉搏，违规出台的“小政策”“土政策”竞相凿出“税收洼地”，既加重了地方财政负担，也加剧了不公平竞争、割裂了全国统一大市场。2024年8月，《公平竞争审查条例》（国务院令第783号）正式施行，明令禁止“给予特定经营者税收优惠”以及“选择性、差异化的财政奖励或者补贴”，宣告传统招商方式在法律层面的终结[1]。习近平总书记发表的重要文章《纵深推进全国统一大市场建设》进一步要求“着力整治地方招商引资乱象”“统一政府行为尺度”[2]。转型的压力是现实的：2025年全国地方一般公共预算收入12.21万亿元、支出24.44万亿元，收支缺口悬殊[3]；土地出让收入4.15万亿元、同比下降14.7%[4]；实际使用外资7476.9亿元、同比下降9.5%[5]。传统路径的红利正在耗尽，招商逻辑的重构已成必答题。

“内卷式”招商的困局，集中表现为四种乱象：一是盲目求规模、逐热点，造成低水平重复建设，一些地方不顾禀赋跟风人工智能、新能源汽车等赛道；二是招商变“抢商”，陷入零和博弈，有地方以近20亿元国资收购股权的方式“兜底”引入总投资50亿元的整车项目，企业三年累计亏损高达183亿元[6]；三是企业患上“补贴依赖症”、出现“候鸟型”套利，拿补贴后迁走甚至弄虚作假骗补；四是违规“变通”手法层出不穷，压低工业用地基准价、借平台公司减免租金等规避禁令。乱象的背后是四重代价：财政上，超承受能力的投入让地方背上沉重债务，有的地方被指征收过头税费889.97亿元[7]；市场上，政策洼地扭曲资源配置，省际贸易销售额占比约41%，统一大市场仍待打通[8]；产业上，低水平重复建设叠加出结构性产能过剩；治理上，“开工轰轰烈烈、烂尾一地鸡毛”。号称投资186亿元的“百亿级工业项目”投产两年即停摆，正是内卷式招商代价的刺眼注脚[9]。病灶的根子在政绩考核压力、财政紧张焦虑与政府市场边界不清——招商异化为“政绩锦标赛”，本该当好“店小二”的政府硬要当“股东”。

破局首先来自制度重塑。中央层面打出“条例+清单+负面清单”的组合拳：继2024年《公平竞争审查条例》后，国务院常务会议先后研究建立地方财政补贴负面清单管理机制、部署制定招商引资鼓励和禁止事项清单[10][11]；国家发展改革委明确将制定妨碍建设全国统一大市场事项清单和招商引资鼓励和禁止事项清单[12]；多部门部署规范招商引资，反“内卷”制度性政策将落地[13]。地方层面积极响应：山东发布招商引资鼓励清单，涵盖产业链、资本、场景、市场化等七大模式共10条鼓励措施[14]；湖北出台创新招商引资工作指导意见，从拼税收返还转向拼营商环境[15]；西藏严禁违规财政奖补、过度配置资源、举债担保[16]；内蒙古清理规范招商引资违规政策[17]。制度逻辑正从“政策洼地”转向“改革高地”，从“给优惠”转向“给生态、给机会、给服务”。

模式创新提供了破局的“新战法”。产业链招商围绕链主企业“按图索骥”，江苏涟水从“一酒独大”转向“四梁八柱”，四年连上4个百亿项目，“涟快办”3.0推动企业开办从10个工作日压缩至0.5个工作日[18][19]；资本招商以“基金+产业”重构政企关系，安徽长丰从国家级贫困县跃升为千亿汽车县，比亚迪从谈判到签约仅用23天，2022年全县规上工业产值达1106亿元[20][21]；场景招商汇聚数据、算力等要素，为新技术提供“市场+资源+应用场景”的验证机会[22]；市场化、专业化招商依托招商公司、代理委托与“飞地”模式承接产业转移[23]；服务模式创新以“保姆式”“股东式”服务压缩审批链条，湖南株洲高新区将142个审批服务事项压缩至3—4个月、提速50%以上[24]。全国政府投资基金总规模已达约6.56万亿元，成为资本招商的雄厚底盘[25]。

成败案例给出两面镜子。失败的一面触目惊心：江西新余以10.94亿元收购省外上市公司奇信股份，后者8年虚增收入13.1亿元、虚增利润26.3亿元，公司退市后地方国资投入的近11亿元本金基本损失殆尽，被中央层面公开通报[26][27]；华东某县光伏项目签约约定注册资本15亿元、实缴仅3亿元，一期投产即停产，企业反被追讨1.4亿元投资款[28]；株洲高新区曾是湖南省债务最重的城区，园区平台负债超600亿元、年利息支出30多亿元，痛定思痛依法终止无进展项目、出台“七条意见”划定零地价底线后，连续两年实现签约项目履约率100%[29][29]。成功的一面同样清晰：涟水靠政务服务效率、长丰靠产业基金、山东博兴靠“链长制”[30]、株洲靠“拼服务”，都把赌注押在“服务有多好、生态有多优”上。成败分水岭在于是否坚持尽调核验、按需招商与能力竞争。由此，本报告提出构建覆盖项目准入、财政、履约、烂尾、考核五个环节的全链条招商风控体系，从“逢商必招”转向“精准选商”，以负面清单、公平竞争审查与全生命周期管理把风险管控在事前、事中、事后[31]。

这一风控体系的落地，需要把制度约束转化为操作守则。准入环节，以尽调机制与专家论证把关项目真实性，让集体决策走在“一把手”拍板之前；财政环节，以财政承受能力评估与负面清单划定投入边界，涉企优惠政策一律履行公平竞争审查与“三重一大”程序；履约环节，紧盯企业资质、实缴资本与履约进度，杜绝“带病签约”；烂尾环节，以全生命周期管理与依法退出守住止损底线；考核环节，推动从评总量、增速转向评结构、质量，挤掉数字政绩的水分。五道防线沿项目生命周期依次布防，构成“事前设防—事中管控—事后止损”的闭环，让招商引资在制度轨道上行稳致远。

展望2030年，招商引资将形成以制度统一、能力竞争、服务本位为内核的“新常态”：全国统一的地方招商引资行为清单全面落地，财政补贴负面清单管理机制成熟运行，公平竞争审查成为“刚性约束”[11]；产业链、资本、场景招商成为主流，专业化市场化队伍成为标配；政府角色从“运动员”回归“裁判员+服务员”，从“下场踢球”转向“搭建球场”。但仍有“明面禁止vs暗地变通”“政绩冲动vs长远谋划”“全国统一vs地方特色”三道坎待跨越。归结为一句话：招商引资的“新常态”，不是不要招商，而是要有质量的招商；不是不要竞争，而是要有规则的竞争；不是不要速度，而是要有可持续的速度。招商的核心竞争力，不再是“给多少”，而是“服务有多好、生态有多优”——这是本报告贯穿始终的核心结论。

招商引资的转型，本质上是一场政府治理方式的变革——从用政策优惠“买”项目，转向以制度、服务与生态“养”产业。本报告所呈现的困局、政策、模式、案例与风险防控路径，共同指向一个判断：唯有回归产业规律、市场逻辑与可持续发展，地方政府招商引资才能在统一大市场框架下找到真正的出路。当“拼政策”退场、“拼服务”登场，中国地方政府招商引资正在开启一场从“数量扩张”到“质量提升”的深刻变革。

引言：一场深刻的招商变革

当“拼补贴、拼地价、拼优惠”的传统招商模式走到尽头，地方政府招商引资将走向何方？这是当下摆在每一个地方主政者案头的现实之问。过去四十余年，招商引资始终是地方政府撬动区域发展最倚重的杠杆：以土地让利换取项目落地，以税收返还让渡当期收益，以奖励补贴撬动增量投资。这套被坊间概括为“三板斧”的打法，曾帮助无数城市在短缺经济年代完成资本原始积累，让厂房林立的开发区从一片滩涂上“长”起来，也书写了中国制造业从无到有、由弱变强的增长传奇。然而，当招商比拼逐步升级为贴身肉搏，违规出台的“小政策”“土政策”竞相凿出“税收洼地”，补贴竞赛愈演愈烈，地方财政背上了沉重包袱，企业在政策红利与真实经营之间反复摇摆，全国统一大市场被一道道行政壁垒暗中割裂。传统模式的制度红利正在耗尽，其代价却在加速显性化——一场深刻的招商变革，已经在争议与阵痛中悄然拉开帷幕。

回望来路，招商引资数十年间始终是地方政府发展经济的关键抓手。从沿海开放初期的“筑巢引凤”，到承接产业转移时的“腾笼换鸟”，资本集聚、税源培育、就业创造、基建提速，都离不开地方政府以土地、税收、财政等工具主动作为。但伴随比拼加剧，一些地方开始偏离轨道：以违规出台的“小政策”“土政策”制造“税收洼地”，用超出财政承受能力的补贴换取短期签约，以行政力量干预要素价格与资源配置。这种打法短期堆高了政绩，长期却加重了财政负担、加剧了企业间的不公平竞争、割裂了全国统一大市场。早在2022年，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》即明确提出，要加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，坚决破除地方保护和市场分割[32]。然而，制度要求与现实惯性之间的落差，在随后几年里依然醒目，直至更高位阶的制度闸门被缓缓落下。

转折发生在2024年。当年8月1日，国务院《公平竞争审查条例》（国务院令第783号）正式施行，明确要求起草涉及经营者经济活动的政策措施，不得含有“给予特定经营者税收优惠”，以及“选择性、差异化的财政奖励或者补贴”等内容[1][33]。这标志着以土地让利、税收返还、奖励补贴为核心的传统招商工具，在法律层面被正式终结[34][35]。条例并非一纸空文——它对存量政策的清理与新增政策的审查一并提出要求，意味着各地既往签订的“优惠清单”、惯用的“招商话术”都将面临重新审视。习近平总书记发表的重要文章《纵深推进全国统一大市场建设》进一步要求“着力整治地方招商引资乱象”“统一政府行为尺度”，并明确要制定全国统一的地方招商引资行为清单[2][36]。二十届中央财经委员会第六次会议就“五统一、一开放”作出部署，把破除地方保护、规范招商引资行为摆在突出位置[37]。政策信号已经清晰而密集：招商不能再靠让利竞赛，必须回归能力竞争与服务竞争。

问题有多紧迫，数据是最好的注脚。半月谈的深入调查记录下一组发人深省的对照：某地号称投资186亿元的“百亿级工业项目”，投产仅两年便告停摆；某县一个项目公司注册资本达9亿元，其中近一半来自县国资；某汽车视觉企业年净利润1.47亿元，同期获得的税收优惠和政府补助却超过亿元[9]。而湖南株洲高新区将142个审批服务事项压缩至3—4个月内办结[9]。同样是争取企业，一端是“砸钱”式的无效投入，一端是“抠细节”式的效能挖潜，两条路径的高下已在这组数据中分明。制度变革的紧迫性，也由此从文件语言转化为真金白银的教训。

数据来源：半月谈“血拼式”招商调查报道。[9]

需要指出的是，这场变革的实质，远不止于一份负面清单的出台。它意味着地方竞争的方式要从“给多少”转向“服务有多好、生态有多优”；意味着招商引资要从“行政主导的让利竞赛”转向“市场规则下的能力竞争”；也意味着政府要从资源的直接分配者，回归制度供给、公共服务与营商环境的营造者。对习惯了“三板斧”的地方而言，这是一次并不轻松的能力再造；对亟待高质量增长的中国经济而言，这又是一次绕不开的制度升级。

变革的十字路口，几重追问横亘在地方政府面前。第一问：当“给钱给地给优惠”的路径被制度堵死，招商引资能否真正从“拼政策”转向“拼服务”？服务的颗粒度、审批的加速度、要素的保障力，能否替代真金白银成为新的吸引力？第二问：当“捡到篮里都是菜”的粗放模式难以为继，能否转向“产业链精准招商”，围绕本地禀赋与比较优势补链强链，而不是追着热点一哄而上？第三问：当区域间的“血拼式”竞争被明令叫停，能否转向立足禀赋的“差异化”发展，在统一大市场中找准各自的生态位？而比这三问更根本的是——“内卷式”招商的风险究竟如何识别、如何防控？回答这些问题，既要看清内卷形成的机理与代价，也要梳理制度重塑的路径与可资借鉴的新战法。

循着“问题诊断—政策重塑—模式创新—案例深析—风险防控—2030展望”的脉络，本报告希望在数据与案例中还原招商引资困局的来龙去脉，在制度与实践中寻找破局之道，为地方政府在统一大市场框架下重新定位招商引资功能、实现高质量招商，提供一份系统而务实的决策参照。

第一章 招商困局：“内卷式”竞争的成因与代价

招商引资因何从“发展引擎”滑向“财政黑洞”？拆解“内卷式”招商的运作机理，需要从它赖以起家的“三板斧”说起。

1.1 “三板斧”的兴衰：土地让利、税收返还、奖励补贴

土地让利、税收返还、奖励补贴，构成地方招商沿用数十年的“三板斧”。这套工具并非生来就是“洪水猛兽”——在要素短缺、市场机制尚不健全的起飞阶段，它是行之有效的政策杠杆：以低成本土地吸引制造产能，以税收减免培育新兴税源，以财政奖励激励企业扩产，帮助地方政府快速完成资本积累与产业建链。正是依靠这套工具，长三角、珠三角的乡镇工业园从田间地头长成外向型制造基地，中西部城市在产业转移中接过沿海的接力棒。园区经济的壮大是这段历史的直接见证：截至2024年，全国国家级经济技术开发区已达232个[38]；国家高新区总数达179家，2025年园区生产总值达20.4万亿元[39]。可以说，“三板斧”为改革开放以来的高速增长立下过汗马功劳，是理解今天招商困局绕不开的历史起点。

问题在于，成功经验极易固化为路径依赖。当土地财政与地方竞争深度绑定，“三板斧”便从发展工具异化为竞相攀比的筹码：你给地价七折，我打到五折；你返还三年税收，我返还五年；你奖励五百万元，我奖励一千万元。违规出台的“小政策”“土政策”由此层层加码，“政策洼地”越挖越深，财政让利空间越掏越空。更深层的路径依赖在于认知层面——许多地方主政者仍笃信“不舍得让利就招不来项目”，把优惠力度当作诚意标尺，把签约规模当作政绩勋章，而忽略了营商环境、产业生态、要素保障这些更见功夫的变量。人民日报人民时评直言，要“不搞'政策洼地'，精心打造'营商环境高地'”[40]；经济日报金观平评论强调，必须“切实规范地方招商引资行为”，严禁违法违规给予政策优惠[41]。权威媒体密集发声，恰恰反衬出“政策洼地”式招商在基层的根深蒂固。

“内卷”的本质，是招商从发展竞争异化为让利竞赛。半月谈评论指出，推动高质量发展，就要防止“内卷式”恶性竞争[42]。孙晋教授的分析揭示了“内卷式”竞争的内在机理：当所有地方都试图以更低的土地价格、更大的补贴力度、更优惠的税收政策争夺同一批项目时，个体的理性选择叠加为集体的非理性，优惠承诺层层加码，直至超出任何一方的财政承受能力；而当大家都回到同一起跑线，谁也没有因此获得竞争优势，只有公共资源被白白消耗[43]。相关研究进一步归纳，招商引资“内卷式”竞争表现为优惠政策竞相攀比、产业同构加剧、要素价格失真等特征，其症结直指政绩考核与区域协调机制的失衡[44]。比地价低、拼补贴多、争优惠大，成为招商工作异化的三重注脚。

1.2 “血拼式”招商的四种乱象

让利竞赛一旦失去边界，便演化出形态各异的乱象。综合调查报道与学术观察，可归纳为四种典型形态。

乱象一，是盲目求规模、逐热点造成的重复建设。看到人工智能热，便一哄而上建算力、招大模型企业；看到新能源汽车火，便纷纷抛来橄榄枝抢整车项目，而很少追问本地是否有配套产业、人才与市场。一些地方甚至把“有没有大项目”当作能力象征，对投资额层层加码、对匹配度视而不见。半月谈的调查显示，某风电企业正是在地方政府的强势引导下，被迫沿着整条产业链一路铺开投资，最终陷入产能闲置、资金链紧绷的困境[9]。项目越大越受追捧、与本地禀赋的匹配度越低，重复建设与产能过剩的风险便越高。招商考核只看签约不看落地、只认光环不认实效，正是这一乱象得以蔓延的考核土壤。

乱象二，是招商异化为“抢商”的零和博弈。一些地方把招商等同于争夺存量企业，热衷以政策让利把别处的项目“挖”过来，只顾引进总部和招牌，不过问真实经营与可持续性。央视《焦点访谈》披露的“倒贴式”招商即为典型：面对造车新势力哪吒汽车的巨额亏损，多地竞相出手“兜底”，项目总投资达50亿元，地方国资以近20亿元收购其股份，而哪吒汽车三年累计亏损高达183亿元[6]。“抢”来的项目未必带来真实增长，反而让地方财政背上沉重的兜底责任；更糟的是，这种“你抢我夺”加剧了区域间的内耗，让本该着眼于产业协同的招商变成零和消耗。

乱象三，是企业患上“补贴依赖症”、催生“候鸟型”套利。一些企业把盈利的算盘打在政策红利而非市场竞争上：某汽车视觉企业年净利润1.47亿元，同期获得的税收优惠和政府补助却超过亿元，补贴几乎覆盖了全部利润[9]。更有甚者，在优惠政策兑现后即迁往下一个“洼地”，“打一枪换一个地方”，形成候鸟式套利；还有人弄虚作假、虚开发票骗取补贴，把政策善意扭曲为套利工具[45]。此类企业一旦离开政策输液便难以为继，项目的“成活率”与真实贡献大打折扣，地方得到的往往只是一串签约数字与一栋空置厂房。

乱象四，是明令之下的违规“变通”手法。条例禁了直接的税收返还，一些地方便改走“暗门”：压低工业用地基准价，以低于市场的价格供地；由平台公司代建厂房再减免租金，甚至免费供企业使用；绕开企业主体、直接向高管个人发放补贴。经济日报金观平评论强调，规范地方招商引资行为，关键要严禁违法违规给予政策优惠，防止变相让利侵蚀市场规则[41]。新华网“三评赔本式招商”亦指出，违规变通不仅制造新的不公平，更埋下财政风险的隐患[46]。手段越隐蔽，监管甄别的难度就越大；政绩冲动与规则约束之间的拉锯，也因此长期持续。

1.3 “内卷式”招商的深层代价

乱象之下，代价是全方位的，首当其冲的是财政代价。地方财政本已承压：2025年全国地方一般公共预算收入12.21万亿元，而地方一般公共预算支出高达24.44万亿元，收支缺口悬殊[3]；曾经支撑土地财政的国有土地使用权出让收入降至4.15万亿元，同比下降14.7%[3][4]。在财力收紧的背景下，一些地方仍超承受能力投入招商：某百亿级项目号称投资186亿元，投产两年即停摆，巨额投入打了水漂[9]；地方国资还以注资、入股方式直接充当项目股东，哪吒汽车案例中近20亿元的国资收购即是缩影[6]。与之并行的另一面是，为完成收入考核，部分地区征收“过头税费”，2024年度审计报告查出相关金额达889.97亿元[7]——一边让利招引、一边过头征收，财政收支的扭曲程度可见一斑。

“内卷式”招商典型项目资金规模（亿元）

注：百亿级项目投资186亿元（S401）；哪吒汽车项目总投资50亿元、国资兜底收购近20亿元（S404）；某县项目公司注册资本9亿元（S401）。

其次是市场代价。税收洼地与补贴竞赛扭曲了资源配置的信号：享受政策红利的企业并非市场竞争中的优胜者，却被抬上不应有的位置；合规经营、老实纳税的企业反而处处吃亏，公平竞争的生态遭到破坏，市场配置资源的效率被系统性削弱。地方保护与市场分割进一步割裂了全国统一大市场——数据显示，当前省际贸易销售额占比约为41%[8]，社会物流总费用与GDP比率仍达13.9%[47]，要素跨区域自由流动的空间依然较大。营商环境的确定性下降也削弱了对外资的吸引力，2025年全国实际使用外资7476.9亿元，同比下降9.5%[5][48]。

全国统一大市场建设关键指标

数据来源：国务院关于建设全国统一大市场工作情况的报告（S504）、中国政府网（S513）、商务部（S503）。注：前两项为占比/比率，第三项为2025年实际使用外资同比增速。

再次是产业代价。盲目跟风热点招商，导致同一赛道产能重复投放，低水平重复建设叠加出结构性产能过剩。半月谈评论观察到，光伏等热门行业在地方竞相上马的推动下，制造端产值一度明显回落、供需失衡凸显[42]。热门赛道被“一哄而上”炒成红海，冷门但有潜力的细分领域却无人问津；本可错位互补的区域布局，在千篇一律的“招商清单”中走向同质。产业布局的同质化反过来吞噬了区域比较优势，也透支了未来的增长动能。当补贴退坡、政策收紧，前期依赖政策催生的产能便迅速裸露在市场之中，行业出清与地方资产减值几乎同时到来。

最后是治理代价。“开工时轰轰烈烈、烂尾后一地鸡毛”，是内卷式招商最刺眼的注脚。号称投资186亿元的百亿级项目投产两年即停摆，留下一地债务与资产处置难题[9]；某光伏项目签约投资50亿元，因推进不利被地方政府追讨1.4亿元投资款[28]；更有地方国资因缺乏尽调盲目收购上市公司，虚增收入利润、最终退市蒙受巨额损失[27]。招商引资本是重大公共决策，一旦决策失误，埋单的却是公共财政与地方信用，基层政府为收拾烂尾而疲于奔命，政府公信力也在一次次“血亏”中折损。

2025年地方财政收支与土地出让收入（万亿元）

注：2025年地方一般公共预算收入12.21万亿元、支出24.44万亿元（S501）；国有土地使用权出让收入4.15万亿元，同比下降14.7%（S501、S502）。

1.4 “内卷”背后的深层病灶

乱象与代价并非凭空而来，其背后是制度激励与约束的双重缺位。其一，是政绩考核压力下的“政绩锦标赛”。在相当长时期内，招商引资成绩直接与干部晋升、地方排名挂钩，签约额、到资额成为看得见的政绩指标，倒逼主政者追求“短平快”的签约数字，而非项目落地的真实质量。考核周期与项目周期错配，更放大了这种短视——签约当年见数字，投产见效却往往要等三五年。相关研究指出，政绩考核体系的偏差正是招商引资“内卷式”竞争的制度根源，重构考核导向、以质量与实效论英雄，是治理内卷的治本之策[44]。刘志彪教授亦观察到，政绩考核与招商激励的错配，使资本招商等新模式也容易被扭曲为新一轮让利竞赛[49]。

其二，是财政紧张催生的焦虑。土地出让收入自高点回落，2025年同比下降14.7%[3]，地方财源结构单一、增长放缓，稳增长、保民生的压力层层传导。当“发展靠项目、项目靠招商”成为惯性逻辑，财政越紧张，一些地方越倾向于“赌一把”，把宝押在超大项目上，寄望“一子落定、满盘皆活”。焦虑之下，尽调被省略、风险被低估、规则被变通，决策的审慎让位于求成的急切。于是我们看到，越是财力薄弱的地方，越容易开出超出承受能力的优惠条件——明知不可为而为之，本质上是拿明天的财政为今天的政绩买单。

其三，是区域间资源竞争的本能。资本、人才、项目天然向回报更高的地方流动，在统一大市场尚不完善、要素流动仍受行政边界干扰的阶段，地方政府天然有动机以政策手段截留资源，把招商当作“零和博弈”而非“共建共享”。其四，是随意决策与权力任性。一些地方招商决策“一把手”说了算，“拍脑袋定项目、拍胸脯作承诺、拍屁股走人”的“三拍”现象时有发生，集体决策、专家论证、第三方尽调等程序被一再简化。中央纪委通报的江西新余案例中，地方国资在缺乏充分尽调的情况下盲目收购上市公司，导致虚增收入利润、退市国资受损，教训极为深刻[27]。

其五，也是最根本的，是政府与市场的边界不清。招商本应是政府提供公共服务、企业自主决策的双向奔赴，但当地方政府从“店小二”变成“股东”，从服务者变成投资者，决策逻辑便发生根本错位：政府以财政资金为企业兜底、以行政力量干预企业经营，既扭曲了市场信号，也让政府承担了本应由市场承担的风险。某县项目公司注册资本9亿元、近一半来自县国资，正是政府深度“下场”的缩影[9]。该做“店小二”的地方亲自下场当起了“股东”，该由市场判断的投资回报变成了财政的或有负债。边界错位一日不纠正，内卷式招商的病根便一日难除。

成因与代价已经清晰：“三板斧”的路径依赖制造了乱象，乱象透支了财政、扭曲了市场、毒化了产业、侵蚀了治理，而病灶最终指向政绩考核与制度约束的双重缺位。这也决定了，无论政策如何收紧、模式如何更替，厘清病灶都是第一步——唯有看透“内卷”的来路，方能找到转型的去路；而这一步，正是制度重塑与模式创新的起点。

病灶的纠治，须从三个层面同时用力。考核层面，把高质量发展导向嵌入干部政绩考核，增加营商环境、产业协同、亩均效益、履约质量等指标权重，让“评结构、评质量”取代“评总量、评增速”；决策层面，健全重大项目集体决策与专家论证程序，压缩“一把手”个人拍板的空间，把尽调、评估、审查嵌入签约前全流程；治理层面，明确政府与市场的边界，政府从“下场踢球”的运动员角色退出，专注规则制定、公共服务与要素保障。半月谈评论所警示的“内卷式”恶性竞争，正是这些病灶长期累积的结果——纠治它，不能靠个别地方的自觉，而要靠制度约束与激励重塑的同步推进[42]。当政绩考核不再鼓励“捡到篮里都是菜”，当决策程序不再允许“拍脑袋定项目”，内卷式招商赖以生存的土壤才会被真正铲除。

第二章 政策重塑：从中央定调到制度“组合拳”

当“拼补贴、拼地价、拼优惠”的传统招商模式走到制度尽头，中央层面以一系列基础性制度安排重构招商引资的政策框架。从2022年《关于加快建设全国统一大市场的意见》定调破除地方保护与市场分割，到2024年《公平竞争审查条例》以行政法规形式终结“政策洼地”式招商，再到2025年中央财经委员会第六次会议提出“五统一、一开放”、2026年地方财政补贴负面清单与招商引资鼓励禁止事项清单密集落地，一条“条例+清单+负面清单”的制度主线清晰显现，传统招商模式赖以运转的制度根基被系统性置换。

制度重塑的力度前所未有：行政法规明确“禁止什么”，行为清单回答“鼓励什么、限制什么”，负面清单框定“财政补贴能干什么”。山东、湖北、西藏、内蒙古等地的快速响应表明，地方招商引资正在从“政策竞赛”转向制度遵从与能力竞争，从“政策洼地”走向“改革高地”，这一转向也将深刻改变区域竞争的方式与维度。

2.1 中央精神的顶层设计

招商引资行为的制度边界，首先由中央顶层设计划定。2022年4月，中共中央、国务院印发《关于加快建设全国统一大市场的意见》，围绕“五统一”提出加快建立全国统一的市场制度规则，明确提出“破除地方保护和市场分割”“规范不当市场竞争和市场干预”，首次将地方“竞争性政策”纳入统一大市场建设的治理视野[32]。这份纲领性文件虽未直接点名招商引资，但“不得违法给予特定经营者优惠政策、不得违法设置选择性补贴”等要求，实质上为地方招商划出了第一道政策红线，为后续专项制度安排提供了上位依据，此后各类专项制度的陆续出台均可在这一框架下找到逻辑原点。

真正具有转折意义的是行政法规层面的硬约束。2024年8月1日，《公平竞争审查条例》（国务院令第783号）正式施行[1]。作为我国首部专门规范公平竞争审查的行政法规，条例以“列举+兜底”方式明确审查标准：在影响生产经营成本方面，明确禁止“给予特定经营者税收优惠”，禁止“给予特定经营者选择性、差异化财政奖励或者补贴”[33][34][35]。这意味着以税收返还、财政奖补为主要杠杆的“政策洼地”式招商，被首次以行政法规形式列入禁止清单；内卷式招商最核心的“三板斧”中，税收优惠与选择性奖补从“可选项”变为“禁止项”，合法性空间被系统性压缩，各地“比拼优惠力度”的竞赛逻辑自此失去制度支撑，地方招商的“让利工具箱”被从源头封口。

在条例落地后，中央决策层进一步压实顶层设计。2025年7月1日，二十届中央财经委员会第六次会议专题研究纵深推进全国统一大市场建设，明确提出“五统一、一开放”的基本要求，将破除地方保护和市场分割提升到新的战略高度[37]。会议强调以制度规则统一取代地方政策差异，把规范招商引资作为纵深推进统一大市场建设的重点任务之一，为招商引资行为清单的制定提供了直接依据，中央财经委会议的高规格部署使规范招商从部门议题上升为国家战略层面的制度议题。

几乎同期，习近平总书记发表重要文章《纵深推进全国统一大市场建设》，刊于《求是》杂志2025年第18期，要求“着力整治地方招商引资乱象”，强调“统一政府行为尺度”，并提出制定全国统一的地方招商引资行为清单，明确鼓励和禁止的具体行为[2][36]。从“原则定调”到“行为清单”，中央对招商引资的管理走向具象化、可操作化：行为清单作为统一的“尺子”，既划出禁止性底线，也给出鼓励性空间，意在终结地方“各搞一套”的政策套利，让不同地区在同一制度规则下展开竞争，从源头遏制“内卷式”招商。

2.2 制度“组合拳”的密集出台

在顶层定调之后，规范招商引资的制度工具在2024年至2026年间密集出台，形成“条例+清单+负面清单”的组合格局。2024年10月18日，国务院常务会议部署深入推进全国统一大市场建设，将开展违规返还财税奖补专项整治列为重点任务，明确要求坚决破除地方保护和市场分割[50]。此次国常会将执法矛头直接对准“违规返还财税奖补”，标志着制度约束从立规进入整治执行阶段，规范对象也从“新发政策”延伸到“存量优惠”。

2026年1月20日，在国新办新闻发布会上，国家发展改革委表示将制定妨碍建设全国统一大市场事项清单和招商引资鼓励和禁止事项清单，构建“一个条例、两张清单、三项制度”的制度框架，为地方政府明确“什么能做、什么不能做”[12][51]。两张清单定位各有侧重：妨碍统一大市场事项清单划定“禁行区”，招商引资鼓励禁止事项清单给出“正面引导+负面禁止”的组合，前者防分割、后者促规范，共同把地方政府的经济促进行为纳入清单化、透明化管理，也为地方招商明确了稳定预期，减少了政策不确定性带来的观望成本。

财政补贴负面清单管理同步推进。2026年3月13日，国务院常务会议研究建立地方财政补贴负面清单管理机制，明确禁止实施财政补贴的具体情形，剑指地方以财政补贴“挖商抢商”的乱象[10]。2026年5月21日，国务院常务会议进一步提出制定招商引资鼓励和禁止事项清单，规范地方政府经济促进行为[11]。多部门随即部署规范招商引资工作，明确“反内卷”制度性政策将落地，并建立问题发现、线索核实、督促整改、约谈通报的闭环机制，把制度要求转化为可追溯、可问责的监管链条[52][13]。至此，围绕招商引资的“组合拳”在中央层面基本成形：一个条例管审查，两张清单管行为，负面清单管补贴，整治问责贯穿始终，制度工具环环相扣，形成覆盖事前审查、事中监管、事后问责的完整链条。

图2-1 制度“组合拳”出台时间线（2022—2026）

注：纵轴为关键制度安排累计出台项数；《公平竞争审查条例》2024年6月公布、8月1日施行，图中按施行时点计入。资料来源：S101、S102、S105、S108、S109、S111、S113。

公平竞争审查制度同步向招商引资领域专项化延伸。2025年7月，四川省政府印发《四川省公平竞争审查办法》，将招商引资列为重点审查领域，明确六类专项审查情形，将变相税收优惠、选择性优惠政策等纳入重点排查范围[53][54]。省级审查办法的出台，使公平竞争审查从“普遍要求”细化为“招商场景”下的刚性约束，也为全国性审查指引的制定提供了地方样本与执行经验，审查的颗粒度与针对性明显提升，以优惠换投资的存量文件也将面临新一轮合规性复核。

财政口同步收紧。2026年8月，财政部在国新办发布会上表示，将抓好地方财政补贴负面清单管理机制落地见效，并扎实推进存量税收优惠政策的清理规范[55][56]。这一部署意味着：负面清单不仅要管住“增量”补贴，还要向“存量”政策清理延伸，地方须对既有的税收优惠、奖补文件严格对标、逐项整改，把与负面清单相抵触的政策逐条“过筛”。从“新账”到“旧账”，规范力度呈梯次加深，地方财政补贴体系的合规化改造进入实操阶段。

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